美國四大失敗決策攪亂世界

近年來，美國對外政策頻頻失誤，不但攪亂了世界局勢，也把自己搞到焦頭爛額——無論是在中東製造災難還是盲目挑釁中國和俄羅斯，美國付出巨大代價換來的成果就是把可能潛藏的麻煩變成事實存在的危險。

奧巴馬沒能挽回頹勢，選民們只能寄往於下一任總統。然而，希拉里和特朗普似乎都不太靠譜。《國家利益》雜誌的CEO、總編和執行董事撰文疾呼：美國領導人們已經在無關核心利益的突發事件上耗盡了資源，美國人已經沒能力再為壞政策買單了。因此，無論11月誰當選，都必須調整美國對外政策航向！

無論是誰贏得11月的大選，他/她將面對的都是這個不確定的世界。只有制定一套規劃嚴謹、目標精準的戰略，美國才能保住全球領導地位並擴展自身的國家安全利益。

然而，從歐洲、中東到太平洋，持續的虛弱與魯莽使美國在爭議地區所遇到的麻煩變得越來越糟糕。美國可能會遭遇更具毀滅性的恐怖襲擊以及針對其利益加快的地緣政治調整。在上世紀80年代末被認為不可思議的核災難也許再次成為現實可能。

1.重新評估美國對外政策

下一屆政府制定外交戰略的基礎應該是對當今世界的清醒認知，而非像政府和高級官僚們那樣沉浸於「想當然」的自我意淫之中。美國領袖需要結合現實的國際優先層級，清晰界定關鍵的國家利益，對包含聯盟在內的當前服務於美國利益的政策範圍進行反省。在處理與主要競爭對手如中國和俄羅斯的關係時應建立明確目標。下一位總統只有先做好這些事情，才有可能進一步根據當前需要和長期戰略目標制定政策。

迄今，兩位候選人已展示的外交政策理念可謂涇渭分明：希拉里讓選民們看到了她的經驗，但是並未表現出對向傳統認知質疑的意願；特朗普提出的政策手段看似勇猛，但是他並未解釋若當選、他的政府將如何使政策付諸實施，或者說，如何將其突兀的施政口號融入連貫協調的外交戰略。

並且，下一任政府最迫切的任務是重新審視美國外交政策——摒除必勝主義的陳詞濫調、站不住腳的假設和預先確定的結論，進而將政策規劃建立在事實與嚴謹分析的基礎之上。對此，作為一隻「傳聲筒」的特朗普缺點重重、毫無作為；希拉里所說種種更像是美麗的政治辭藻，華而不實。

重新評估世界形勢和界定美國利益、能力、目標，需要以承認下列事實為起點：美國行為已經使當今最不祥的威脅趨向惡化。當然，首先這並不意味着譴責美國，而是在陳述客觀事實。在每一件國際大事里，如恐怖分子製造恐怖襲擊、中國在東亞「秀肌肉」、俄羅斯兼并克里米亞等，美國的行動已經顯露出日益明顯的趨向：把可能潛藏的麻煩變成事實存在的危險。

失敗之一：在中東製造災難

我們不能簡單地把阿拉伯世界的災難歸咎於美國——貪腐與蕭條給伊斯蘭極端主義提供了溫床，在南亞和其它地區情況也差不多。但是，美國的介入確實是對激進主義威脅貢獻頗多。

實際上，無論是在抵禦蘇聯入侵時期還是在後蘇聯時代美國的阿富汗構想中，基地組織的發展一直與美國支持密切相關。在戰爭即將結束之前，戈爾巴喬夫的蘇聯政府提議通過談判在喀布爾建立聯合政府。鑒於莫斯科的弱勢地位，貫徹實用主義路線的老布什政府不願剝奪阿富汗戰士的勝利果實、給予蘇聯「阿富汗保護國」的角色。蘇聯解體後，葉利欽治下的俄羅斯停止了對喀布爾機制的軍事支持，華盛頓如願以償了。
美國四大失敗決策攪亂世界，自己也不能忍了

然而，「接棒」的克林頓政府非但未作任何努力去填補權力真空，還放任塔利班奪權以及對基地組織提供庇護。由於北約在塞爾維亞實施空中打擊，美俄關係持續緊張，1999年底，時任總理的普京向美國提議：兩國合作共同應付塔利班和基地組織。直到2001年，「9.11」事件發生、伊斯蘭極端主義勢力遍及「大中東」地區之後，小布什政府才同意在阿富汗與莫斯科展開合作。

同樣，美國在伊拉克的政策也造成了新的不必要威脅。薩達姆.侯賽因是一個堅持種族滅絕的獨裁者，但是，他與反美恐怖主義集團並無瓜葛，尤其是在缺乏大規模殺傷性武器的情況下。如果說起初介入伊拉克是個錯誤，那麼，在這個不久前還在上演暴力內戰的國家，搞掉能夠在其疆界內實施有限控制的政府，就不僅僅是「錯誤」那麼簡單了，那簡直就是在製造一場災難！

在伊拉克以外，動蕩從突尼斯、埃及波及到敘利亞和利比亞，奧巴馬政府號召罷黜巴沙爾.阿薩德在大馬士革的世俗獨裁機制。美國官員曾試圖在不對任何一方投入過分成本的前提下，同時在伊拉克-敘利亞邊界的一方促進穩定，而在另一方推動政權變革。在此背景下，「伊斯蘭國」及類似組織就順理成章地出現了。

美國在中東的抉擇不止上述而已。在尚無制定重建秩序與安全之方案（或許都不曾想過）的情況下，美國政府就草率地推翻了之前保障利比亞和平的鎮壓機制。現實情況讓美國和北約官員大跌眼鏡：對於恐怖分子，利比亞開始變得安全了，而對於利比亞人而言，危險無處不在，隨後，他們逃向了歐洲。

失敗之二：盲目挑釁俄羅斯

華盛頓既不支持俄羅斯的專斷獨裁政府，也不對其弱勢而腐敗的鄰居負責。毫無疑問，在這種環境下，俄羅斯想要尋求重現其過去權力鼎巔峰期的盛況、扮演重要的地區角色。因此，莫斯科在格魯吉亞及後來在烏克蘭的特殊政策選擇是不可避免的。部分說來，這是兩國間由親西方定位和保持領土完整性所導致的深刻分歧的結果。同時，俄羅斯領導人認為俄羅斯與美國及其盟國的全面關係、莫斯科的行為動機並未得到足夠重視。

沒有什麼政策能夠像北約擴張那樣給莫斯科敲響警鐘。正如喬治.凱南在1998年給《國家利益》給的一封信中所預測的那樣，北約沿俄羅斯邊界展開的殘酷擴張將給這個國家的政治頻譜加入民族主義和軍國主義的色彩。毫不誇張地說，這種激烈的運動把北約推到了聖彼得堡的邊緣，愛沙尼亞和拉脫維亞加入北約更是使俄羅斯如鯁在喉。
美國四大失敗決策攪亂世界，自己也不能忍了

如今，超過25%的愛沙尼亞和拉脫維亞人口是俄羅斯族，然而，在蘇聯解體時這個比例更大。冷戰結束後，這兩國剝奪了絕大多數俄語人口和其它少數群體的公民權——由於獨立後的愛沙尼亞和拉脫維亞在兩次世界大戰間持續存在（1918年，拉脫維亞獨立，1920年，愛沙尼亞獨立。1939 年，蘇德簽訂互不侵犯條約，兩國被納入蘇聯的勢力範圍，1940年正式加入蘇聯，1991年再次獲得獨立。），他們宣稱，只有那些公民的後裔才能成為新國家的公民。甚至，很多第三代居民（他們和父母均在兩國出生）只得到了二等公民的身份，不得從事很多職業，同時被排除在國家政治參與之外。

這樣的人口特徵造成了民族主義的政治現實以及反俄的歷屆政府。接受反俄政府加入北約，證實了莫斯科的疑慮——北約仍是一個反俄聯盟，其所作所為與冷戰時如出一轍。對美國而言，更糟糕的是，華盛頓及其盟友還沒有搞清如何避免與一個核大國發生戰爭，就向新夥伴擴大了它們的安全保護傘。即便美國真有誠意確保那些曾長期深陷苦難的國家享有獨立，華盛頓推動北約擴張也是不合理的，更不用說向格魯吉亞和烏克蘭承諾北約成員國資格。這必然激怒莫斯科採取報復措施。

普京原本是想推動俄羅斯成為聯合歐洲的主要部分，這一點似乎被忽略了。可預計的是，北約擴張必然加劇莫斯科「拼個你死我活」的對抗心態，促使其對美國意圖作出最壞的判斷。俄羅斯領導人正致力於重整軍備，並尋求新同盟作為對美國政策的合理回應。諷刺的是，在美國政策中，譴責俄羅斯的部分比其對美國國家安全的貢獻更為顯著。

如何使美國從歐洲冷戰記憶的分界線中獲益？進一步說，如何確保身處與俄羅斯對抗前線的拉脫維亞或愛沙尼亞安全無虞？

前不久，美俄在敘利亞外交關係崩潰只是使這個問題變得更糟糕。因吞併克里米亞，俄羅斯已經受到了美國和西方的制裁，這是不爭的事實，兩年來，它力圖在關鍵國際議題上保持開放態度。然而，這種姿態（在俄羅斯對伊核事務的支持中，這是必不可少的因素）似乎消失了，其主要倡議者、俄羅斯外交部長拉夫羅夫現在聲稱：只要制裁仍在生效，俄羅斯就不會再與美國合作。

失敗之三：失衡的亞洲「再平衡」

美俄關係緊張令人擔憂地暴露出華盛頓在處理與另一個對手的關係時表現得多麼愚鈍。與俄羅斯不同，中國擁有強勁的經濟和令人欽佩的創新文化。並且，長期以來，華盛頓未能制定出縝密周全且行之有效的對華政策，因此，美國無法阻止具有強大潛力的中國崛起成為亞太地區的領導力量。

作為國務卿，希拉里至少要為雙邊關係惡化承擔某種程度的責任。在承諾不在國內實踐方面挑釁中國之後，希拉里食言了。希拉里提出的方案聽起來更像是華而不實的政治說辭，而非在處理對華關係領域做出實實在在的努力，因此，結果只能是適得其反的，只能激起北京的極度猜疑。

眾所周知，奧巴馬亞洲政策的「機軸」就是「再平衡」，敵對的美國及其對華遏制和政權更迭政策，加劇了中國的擔憂。除了廣為人知的軍事部署以及對破壞中國反介入/區域拒止系統之能力的公開討論，這個「機軸」還包含了TPP這個主要的區域貿易協定，美國及其盟友將從中獲益。問題在於，奧巴馬政府明確地為了典型的美式主動權而戰——在亞洲經濟架構中機動靈活地戰勝中國。他指出，「如果我們不制定規則，那麼中國將在此區域制定規則」。
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毫無必要地挑釁中國已經成了常態，這樣的例子數不勝數。我們思考其中一個案例：奧巴馬政府鼓勵菲律賓司法機構挑戰中國依照《聯合國海洋法公約》（美國參議院拒絕批准）對南中國海的主權主張。北京一開始就聲明不會接受這種非法的仲裁程序，奧巴馬政府為何認為中國會忍受來自這個法庭的決議呢？

正如哈佛大學的格雷漢姆.艾利森所觀察到的那樣，「在國際法庭的裁決侵犯到自身主權和國家安全利益時（在它們的觀念里），五個聯合國安理會常任理事國中，沒有任何一國曾經接受過這樣的裁決」。

從這次小插曲中得到的最大實踐結論在於：其他國家可能被慫恿着向北京提出聲索，但是無論是這些國家還是美國，都沒有真正付諸實施的意願。毫無取勝決心地惹是生非，削弱了美國的地位。

再三地挑釁其他大國，而不準備採取實際行動強制其順從美國偏好，這種矛盾的行為可能會產生戲劇性的全球性結果。美國支持盟友的良好願望可能會激發一場損害美國利益的地緣政治板塊重構。眼下，中國和俄羅斯正致力於重修舊好，目的很明確：遏制美國力量。如果說恐怖主義是美國最直接的安全威脅，那麼，北京-莫斯科夥伴關係就代表着美國全球領導地位的最大長期危險。

中俄之間存在諸多差異，二者均需要避免與美國及其盟友發生嚴重對抗。中俄領導人圍繞美國政策交流觀點，其中包含華盛頓對它們鄰國的支持——這相當於設置了一個遏制兩國的圍堵機制。這種觀念並非無關緊要，北京和莫斯科不需要正式聯盟或公開敵意，就能夠使美國安全和外交政策陷入大麻煩。中俄在聯合國安理會中展開外交合作，俄羅斯以更為寬鬆的態度向中國輸出先進武器系統，兩國聯合軍事演習的規模和複雜程度日益加大。而且，這可能僅僅是個開始。

失敗之四：聯盟損害國家利益

在歐洲和亞洲的不利態勢表明美國戰略中存在更為根本的缺陷：不願批判性地看待與美國利益及當前國際環境相關的同盟承諾。一般說來，強大的聯盟是美國全球領導地位的關鍵基礎，也對美國國家安全貢獻良多。但是，聯盟是人類機構而非宗教遺產，應對其定期進行審慎考查以確保它服務於預期目標。

二戰後，為應對蘇聯帝國主義的實際威脅，北約應運而生，在某些情況下，委託美國進行無條件的安全保障。那時，這種做法是合適的，但是當今世界早已不同往日，「老作風」似乎已經不合時宜了。無論俄羅斯對其鄰國的策略多麼不祥，我們很難分辨大多數歐亞衝突如何影響了美國的重大利益。俄羅斯在蘇聯時期的凌厲作為已成歷史，除非考慮到核武器因素，它現在已經不會對美國構成實質威脅。從強勢地位明確表達明智的政策，能夠避免負面結果並使美國盟友更加安全。

同時，被視為美國親密夥伴的那些國家已經在多方面危及美國主權和安全。墨西哥幾乎沒有在限制非法移民合作上為自己的失敗付出任何代價，這已經深刻影響到了美國的經濟、安全和社會；並且，久而久之，甚至能夠在未經允許的前提下改變美國選舉。國會中的絕大多數人堅持認為沙特阿拉伯應為「9.11」襲擊負責——美沙關係只有在面對蘇聯威脅那段時期才得以加強，而高油價第一次將兩國緊密聯繫到一起。
美國四大失敗決策攪亂世界，自己也不能忍了

自下而上地重新審視當前聯盟，評估其對美國安全、繁榮、價值觀和領導地位的貢獻，將成為下一任政府的第一項明確的任務。應該調整或縮減那些僅僅給美國帶來麻煩的同盟關係，當然，做這個「手術」需要手術刀而不是大斧——要知道，摧毀有缺陷的結構和後冷戰時代必勝主義者的惡習可能會造成比現狀更糟糕的局勢。此外，華盛對必須搞清楚，如何改變才能加強美國安全、鞏固美國領導地位，以及避免加深奧巴馬時期美國戰略撤退和緊縮的國際印象。

要想達到上述目標，需要對同盟關係設置清晰的預期。北約條款中著名的第五條規定，攻擊一個聯盟成員相當於同時對所有盟國發動攻擊，僅憑「認為必要時可以採取包括使用武力在內的行動」，就要求美國「協助」它的盟友。美國官員應該對它的北約盟友說明：第五條並不是參與魯莽或挑釁性行動的通行證，盟國遭受的攻擊並不是由其主動挑釁行為引起的，美國才會為其提供保護。

實際上，美國對台灣的防務承諾已經囊括了這層含義。華盛頓應該鼓勵那些小國（如愛沙尼亞和拉脫維亞）領袖更加慎重地對待同盟——事實上，美國承擔保衛或解放其領土的義務可能導致其遭受更大的破壞，即使沒有升級到莫斯科或華盛頓發動戰術核打擊的程度。盟國也可以通過自身言行激化或緩解衝突。

今後，西方與俄羅斯和中國既複雜又矛盾的關係將繼續使雙方保持對抗狀態。因此，美國力量仍然是國際安全的基石，聯盟仍然是美國的關鍵工具。然而，關於在何時、如何行使這種權力，新觀念姍姍來遲。美國領導人們已經在突發事件上耗盡了美國的資源，而非將其投入到切身利益上，這種情況屢見不鮮。

這並不是避免使用武力的號召或者應將武力作為最後手段的陳詞濫調。相反地，在某種情況下，武力可能是最為恰當的手段以及第一選項。

同時，軍事優勢是美國確保成功外交的核心工具，其價值體現在為美國利益提供基礎保障的功能之上，而非不在於為達成次要目標而進行的常規部署。同樣，華盛頓應該承認，相比武裝衝突，運用經濟制裁手段帶來的內耗和威脅並未減少，當然，制裁確實做到了「平均分配人類苦難」。在考慮是否進行軍事部署、經濟制約或其他手段時，華盛頓應對投入、收益及風險（預期之外的後果等）展開更加系統性和坦率的評估。

2.下一位美國總統應該怎麼辦？

如果下一任總統着手制定新戰略，他或她應該預料到自己將面臨著來自根深蒂固的美國對外政策機制的阻力。從伊拉克到利比亞，近年來的慘敗已成為兩黨關注的焦點，很多人將努力捍衛自己的「政績」——兩黨外交政策精英已經使這種觀念固化：「美國例外論」是干涉其他國家的通行證，「全球理想」是美國成功的保證。

美國領導人們經常忘記這個道理：跳下懸崖比攀回安全區容易得多。儘管眾參兩院不乏有識之士，國會在很大程度上放棄了在對外政策方面展開嚴肅討論，並且沒能履行其監察行政權力的職能。主流媒體已經成了一個拙劣的、誤導輿論的「混聲室」。

但是，期待解決問題的美國人已經沒能力再為壞政策買單了。國際格局中權力更加分散，由於主要力量增多而缺乏規則，當今世界的複雜性和危險性空前提高。過去，地緣優勢和強大實力把華盛頓嚴重決策失誤造成的損失降至較低水平，以後，美國將無力負擔這個「奢侈品」的代價。我們應該在意志堅定的領導力（在過去20年曾被濫用）之下，把美國推回可持續發展的路徑上，積極的國會和有辨識能力的媒體將周期性地為我們調整航向。

下一位總統不可能獨自應對國會或媒體問題，但是他或她應該對此傾注足夠重視，尤其是對膨脹的國家安全委員會。當然，若要顯著改變美國對外政策，就要求新總統在選拔高層官員時優先考慮他們在觀點和風格上能否達成一致，而非政治正確或完美的個人簡歷。否則，這種變革的努力一開始就會遭到破壞。

美國面臨的挑戰真實存在，但並非無法克服。正如2016年美國大選所表現出的那樣，美國人對後冷戰時期的對外政策感到失望，因此，幸運的是，一位意志堅定又富於技巧的總統將得到「重新開始」的重大契機。■