鄭永年：拜登也很難讓美國經濟再繁榮

作者：鄭永年，香港中文大學（深圳）全球與當代中國高等研究院院長，華南理工大學公共政策研究院（國家高端智庫）學術委員會主席。

一個基本的事實是，不管美國政治上發生怎樣的危機，優質的資本、技術和高端人才從來就沒有離開過美國。不僅如此，世界各國優質的生產要素都一直在流向美國。

新冠疫情仍然肆虐美國，民主黨的拜登即將取代仍然擁有豐厚政治遺產和政治影響力的特朗普，成為第46任美國總統。這種狀況已經導致人們對正在形成中的「拜登經濟學」產生巨大的疑問：一位弱勢總統能夠給美國帶來經濟繁榮嗎？

特朗普方方面面的「非常態」政策、中美貿易戰和新冠疫情等因素早已經對美國人的經濟生活帶來了極其負面的影響，給一些人造成一種美國已經民不聊生的感覺。人們因此對拜登政府會採取什麼樣的經濟政策顯示出越來越濃厚的興趣。拜登還沒有正式「登基」，市場上就開始流行新概念「拜登經濟學」。的確，儘管還在演變過程之中，所謂的「拜登經濟學」已經表現出典型的民主黨傳統味道。

拜登經濟：民生是核心

至少從字面看，民生政策無疑是「拜登經濟學」的核心。在這方面，拜登經濟學的政策包括：1）照顧孩子、老人和殘疾人的人群可享受稅收抵免；讓美國人享受有質量且能負擔的醫療。2）將美國最低工資標準，從7.5美元/小時翻倍至15美元/小時，增加低收入群體的收入，促進消費。3）為弱勢人群創辦的商業提供更多財政支持。4）通過基礎設施建設和清潔能源為中產階級創造就業崗位。5）重視種族平等問題，保障LGBT人群合法權益不受侵害，墮胎自由。

在財政政策方面，拜登經濟學主張組建2000億美元的清潔能源和基礎設施基金，投資3000億美元用於國內購買和研發以改善美國的清潔能源、公共衛生、電信和基礎設施，促進國內生產。計劃在未來10年內支出1.7萬億美元聯邦資金，並撬動超過5萬億美元的地方及私人資金。這些資金將主要用於電動車充電樁、改造電網等清潔能源建設。

在稅收政策方面，拜登經濟學主張把個稅最高邊際稅率從37%增至39.6%，同時對中產階級、工人、下崗員工、老人和殘疾人稅收減免；並將最高企業稅率從21%提高到28%。為此，拜登也計劃撤銷特朗普對富人階層和公司設置的減稅政策。

在貿易政策方面，拜登曾經表示，在沒有以有意義的方式推行貿易協定前，美國不會有新的關稅條款；並將美國公司的外國子公司賺取的收入稅收從10.5%提高到21%，促使製造業回流美國。

在對華貿易關係上，拜登曾經表示，對中國商品徵收高關稅，實際上是給美國的消費者和公司加徵稅；在知識產權和技術轉讓方面與中國對抗的最好方法是與盟友和夥伴結成聯盟，而不是通過單邊關稅。

在移民政策上，拜登政府計劃給目前在美國但未被授權公民資格的人提供擁有公民身份的路徑，創造每年14萬的雇傭工作綠卡，並保證政府雇傭美國之外的人。此外，也計劃將美國難民的接納上限提高到每年12.5萬。

順勢而為，否定之否定

應當說，拜登經濟學的一些基本判斷是順「勢」而為。而這個「勢」大都是特朗普為拜登所創造的。對拜登來說，順「勢」而為更多的是意味著「否定之否定」，就是說，特朗普否定了之前民主黨的政策，而現在拜登要重新糾正特朗普的政策。

美國這些年因為民粹主義盛行而面臨日益嚴峻的治理危機，而強勁的民粹主義則源於美國社會越來越不平等的現實。美國已經從二戰後的「中產社會」演變成為今天的「富豪社會」，絕少數人擁有了絕大部分財富。今天，美國收入不平等問題處於50多年來最嚴重的時期。這是特朗普民粹主義的社會基礎。

要改變這種情況，拜登必須出台有效的政策，在分配政策上向社會弱勢群體和底層傾斜的同時，推動對富豪加稅。美國的民意調查發現，這一政策設想如果轉化成為實際政策會得到老百姓的廣泛支持。

拜登在競選期間提出推倒部分特朗普在2017年簽署實行的稅務寬減措施，其中包括將企業所得稅稅率從21%加到28%。一些美國智庫估算，這樣可以在未來10年為國庫籌得超過3萬億美元。這對國庫已經乾枯而仍然面臨新冠肆虐的美國來說無疑是一個大好消息。

在氣候變化方面，拜登也有足夠的理由重返民主黨傳統。氣候變化被認為是美國近年叢林大火、颶風等自然災害多發的成因。拜登設想中的清潔能源政策已經被形容為美國選舉史上最進取的計劃。

拜登很難讓美國繁榮、社會平等

但是一個基本的問題是：拜登是否能夠把其所設想的「政策包」轉化成為實際的政策並加以落實呢？答案幾乎是否定的。

在未來四年，拜登首先要面對美國日益分裂的政治。這種分裂不僅表現在民主黨和共和黨之間的互相否決，也表現在民主黨內部左派（以桑德斯為代表）和精英派（以拜登為代表）之間。美國輿論已經預判，國家如此分裂的政治足以讓拜登那些最具野心的計劃胎死腹中。

美國政治吊詭的地方在於：國家已經不存在一個統一的政治主體。儘管拜登已經宣佈勝利，準備入主白宮，但現任總統特朗普還沒有宣佈敗選。儘管不管特朗普是否願意，他屆時不得不離開白宮，但特朗普主義將會長期存在下去。

就純粹的政治而言，特朗普這四年是異常成功的。他發動了一場民粹主義革命，並且到處播種民粹主義的種子。很多特朗普思想的信仰者這些年已經借著特朗普主義進入了美國政壇。一個人們不可忽視的基本事實是：特朗普代表的共和黨仍然擁有將近一半的選民。

黨爭對經濟政策的影響早已經顯示出來了。拜登儘管在競選期間表態支持免除學生貸款、提高老年人社會保障金額、給小生意提供資金。他也提出更為激進的建議，包括投資清潔能源、基礎建設和公共交通等項目。但共和黨人已經準備好堅定不移地來抵抗來自民主黨新白宮的任何財政支出草案。拜登任何提高稅率的意圖都會遇到民主黨和商界的猛烈抵抗。對共和黨人來說，高稅率是損害美國經濟之舉。

儘管拜登的氣候政策已經得到國際社會的積極反應，但共和黨人已經警告這是一份「埋葬」美國經濟的計劃，他們會拼命抵制。

在中國問題上，儘管代表精英主義的拜登會顯得理性，但拜登在競選時跟特朗普一樣承諾對中國強硬，沒多少人預期他會很快撤下特朗普在貿易戰中給中國貨物施加的額外關稅。

更為重要的是民主黨本身這些年的演變。傳統上，民主黨被視為工人利益的代表，但現在沒有多少人相信了。民主黨總統候選人桑德斯就直言，民主黨已經淪落為大型商業利益尤其是科技巨頭的代表了。這次選舉的分布的確說明瞭這一趨勢。拜登的支持者大多來自東西部沿海各州。人們有足夠的理由懷疑拜登真的會對高科技巨頭進行有效監管。

美國數家國際科技巨頭的經營手法在世界各地廣遭詬病，美國本土政治人物不分左右，都在倡議從促進競爭與顧客隱私權等方面對這些科技巨頭加強監管。拜登本人也曾公開支持將肢解大型科技企業作為「最後手段」，並曾批評臉書（Facebook）等網絡平台在取締誤導信息與惡意內容方面不力。

他也曾說過，同意廢除讓這些企業對他人在其平台上發表的內容得以免責的美國法律。但在科技巨頭們放棄了不可預測的特朗普而轉向支持拜登之後，拜登與他那位得到硅谷廣泛支持的副總統卡瑪拉·哈里斯（Kamala Harris）在這方面異常地三緘其口，不再宣揚對高科技公司進行監管的政策理念。

如此看來，正如特朗普沒有實現其「使得美國更偉大」的使命，拜登也很難實現包含在其政策包中的促成美國經濟再繁榮和社會更平等的使命。

美經濟不會因新政府而巨變

但是需要強調指出的是，如果人們從美國政治運行來預測美國經濟，無論是得出樂觀還是悲觀的結論，都將被證明是錯誤的。道理很簡單。美國是典型的資本主義國家，是市場主導型經濟，經濟增長和發展的基本面取決於經濟要素本身，而政治因素只是輔助性的，政府的政策可以推動或者延緩經濟增長，但不佔主導地位。

遠的不說，自從上世紀30年代大蕭條以來，美國政治和經濟危機從未間斷過。今天美國所面臨的政治危機遠遠不及1960—1970年代的危機，當時發生了黑人民權運動、反越戰運動，總統也被刺殺。一個基本的事實是，不管美國政治上發生怎樣的危機，優質的資本、技術和高端人才從來就沒有離開過美國。不僅如此，世界各國優質的生產要素都一直在流向美國。為什麼會發生這種現象？這是人們所需要思考的。

近代資本主義崛起之後，西方最重大的一項制度「發明」無疑就是經濟與政治的「分離」。就政治與經濟而言，資本主義的本質在於資本對於政治的主導，即經濟可以影響政治，但政治對經濟的影響則極其有限。私有財產制度和法治都是資本為了保障自己的利益不受政治過程的干預而設定的制度。

在歐洲，強大的社會主義運動促成了資本主義從馬克思所說的「原始資本主義」到「福利資本主義」的轉型。作為資本主義的大本營，美國不僅逃避了19世紀末和20世紀初的社會主義運動，也逃避了二戰之後歐洲式的福利社會。1980年代之後，美國又成為世界新自由主義經濟學的大本營。站在美國經濟體系背後的是龐大的利益集團，沒有政治力量可以撼動這些既得利益集團的利益。

簡單地說，美國仍然是一種「做大餅」而非「分大餅」的經濟體系，其政治體系也是親「做大餅」的。較之「分大餅」的政治力量，親「做大餅」的政治力量更受美國人歡迎，更具有生命力。1980年代的列根經濟學標誌著新自由主義的崛起，政府從之前的「分大餅」轉向「做大餅」，成為資本的「幫助之手」。

特朗普的強勢行政方式的確在一定程度上弱化了美國經濟體系的運行，但因為其經濟政策總體還是「親做大餅」的，美國的經濟體系依然正常運作。美國現在面臨的是普通老百姓的民生問題，並非經濟體系的運行問題。

傳統上，民主黨是傾向於「分大餅」的。奧巴馬總統的醫保政策即這一政策的典型。但這一政策遇到「做大餅」力量的強力抵制。近年來，以桑德斯為代表的民主黨左派主張美國走歐洲版民主社會主義或者社會民主主義。桑德斯主義運動也擴展到美國各地，但桑德斯在民主黨初選中被拜登所擊敗這一事實說明儘管美國實行民主社會主義在經濟上已經具備條件，但政治條件並不成熟。

這或許是克林頓以來民主黨本身轉變的重要因素，即民主黨從工人階級的代表逐步轉型成為資本的代表。可以說，儘管拜登經濟學表面上具有民主黨傳統色彩，但本質上和共和黨的經濟政策並沒有多少區別。

因此，儘管隨著拜登入主白宮，美國經濟政策微觀層面會發生一些變化，但宏觀層面很難引入具有實質性意義的變化。美國的經濟繁榮仍然依靠經濟要素，而就後者而言，美國是具有再次繁榮的條件的。拜登的經濟政策從表面來看是「親分大餅」，其實質上仍然是促進美國經濟增長的。即使是那些表面上的「分大餅」政策也會因為共和黨人的抵制而寸步難行。

美國仍然是美國，美國經濟不會因為總統的更替而發生巨變。

這種情況對中國來說具有深刻的政策含義。在制定對美政策時，中國既要考慮到總統及其團隊的特殊性，更要考慮到美國作為一種制度文明和制度文化的普遍性。任何有效的對美政策必須是這兩者的有機結合。■