到底說不說政變？美國愁壞了

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在緬甸政局突變後，包括美國在內的西方國家紛紛發聲，基調一致地譴責緬甸軍方「非法拘留」昂山素姬等人的行為。但細看以後，美國的表態與英國、歐盟等國的表態有著關鍵性差別。

儘管白宮、國務卿、拜登本人相繼就緬甸局勢發表聲明，但都未將緬軍方行為稱之為「政變」（coup）。根據美國《對外援助法案》規定，如果一個國家發生「軍事政變」或任何通過政令「廢黜民選政府首腦」的行為，美國就必須限制對該國家的援助。

美國政治新聞網《Politico》在2月1日刊文指出，對於上任不足一月的拜登政府來說，緬甸突發政局動蕩變成了一場「外交政策危機」：

首先，白宮內部人士對緬軍方採取行動的時機「十分不滿」，一定程度上由於負責東亞事務的助理國務卿等高級官員還未就任；更為重要的是，拜登政府面臨一個兩難的局面——如果將緬甸局勢定義為「政變」、切斷對緬甸的援助，恐將緬甸推向中國；可若置之不理，便違背美國「推動緬甸民主化進程」的承諾。

有知情人士透露，鑒於以上各種原因，美國乃至白宮內部對於如何應對緬甸局勢看法有異。目前，拜登政府在該問題上處於「一片混亂」（chaos）。

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絕口不提「政變」，中國躺槍

2月1日凌晨，緬甸國務資政昂山素姬、緬甸總統溫敏等官員遭軍方拘留。緬甸軍方隨後宣佈該國進入緊急狀態，總統已將權力移交至國防軍總司令敏昂萊。當晚，軍方宣佈對緬甸現政府進行大規模改組。

對於緬甸軍方此次行動，美國在事發後先後三次發佈聲明譴責。美國東部時間1月31日，白宮發佈聲明稱，美國對緬甸軍方行為感到「震驚」，並敦促軍方釋放今日被扣押的官員，否則美政府將採取行動；美國務卿布林肯隨後也呼籲緬軍方「糾正行為」，釋放被扣押的所有人。

美國東部時間2月1日，美國總統拜登再次發表譴責聲明，並「威脅」要對緬甸實施新的制裁。他表示，緬甸軍方的行為是「對該國向民主和法治過渡的直接攻擊」，這也迫使美國政府「立即對制裁法律和相關機構進行審查，然後採取適當行動」。

拜登還說：「我們將與地區和全世界的夥伴合作，支持恢復（緬甸的）民主和法治，並追究那些對推翻緬甸民主過渡負有責任的人的責任。」他指出，美國將「注意那些在這個困難時刻與緬甸人站在一起的人」。

從「震驚」，到呼籲放人，再到「威脅制裁」，美方在相繼發表的聲明中，對於緬甸突發的政局動蕩的措辭越來越強硬。但值得注意的是，截至目前，美國仍未在公開表態中，如同英國和歐盟領導人那樣將緬軍方行為定義為「軍事政變」。

在白宮2月1日舉行的新聞發佈會上，有記者將拜登的表態與中國強行扯在一起。他問道：「總統剛剛在聲明中說，美國將『注意那些在困難時刻與緬甸人站在一起的人』，這是否可能是向中國傳遞的一個信息？」

白宮新聞發言人普薩基沒有做出正面回答。她只是說，這是向該地區「將被要求對事件作出回應、或正考慮如何作出適當回應的」所有國家發出的信息。

拜登政府內部處於「一片混亂」

在2月1日的報導中，美國有線電視新聞（CNN）和Politico均從上述三篇官方聲明注意到，拜登政府在應該如何應對緬甸的問題上存在分歧——白宮和拜登在聲明中警告，如果緬軍方不改變行為，美方將考慮採取行動，但國務卿布林肯則沒有提及美國將採取措施。

有知情人士向Poltico表示，迄今為止，拜登政府內部一直處於「混亂」狀態，官員們對緬軍方採取行動的時機「非常不滿」。這在一定程度上是因為負責東亞事務和人權事務的助理國務卿等國務院高級職位還沒有固定任命，並且一些級別較低的現任官員對如何處理緬甸問題還相當陌生。

此外，美國兩名政府官員還透露，拜登政府正在就是否將緬甸軍方行為稱為「政變」展開內部辯論。據美國《對外援助法案》規定，如果一個國家發生「軍事政變」或任何通過政令「廢黜民選政府首腦」的行為，美國就必須限制對該國家的援助。

至於為何拜登政府對是否定義為「政變」一事猶豫不決，以至於變成一場「外交政策危機」？

Politico稱，拜登及其團隊是在忌憚中國，怎麼在此事上顯示美國力量，可能會影響這一屆美國政府如何在全球舞台上「對抗中國」。奧巴馬政府時期的前亞洲事務專家羅素（Danny Russel）表示，現在的危機「確實在某種程度上明確了（中美）競爭模式的概念」。

目前，拜登政府面臨一個兩難的局面：如果將緬甸局勢定義為「政變」、並切斷對緬甸的援助，恐將緬甸推向中國；可若置之不理，便違背美國「推動緬甸民主化進程」的承諾。

多年來，美國一直在鼓勵緬甸的「民主化進程」，同時尋求將其從中國的軌道上拉出來。拜登在競選總統時便多次承諾要在國際層面上促進「民主和人權」，並提議召開「全球民主峰會」。然而國會騷亂使美國在全世界面前貽笑大方，美國國內也對「民主峰會」計劃產生質疑。有批評人士反問，美國配嗎？

美國兩黨達成一致，呼籲政府「馬上採取行動」

在緬甸問題上，一直忙於在選舉結果上「扯皮」的美國兩黨難得達成一致。

2月1日上午，美國參議院少數黨（共和黨）領袖麥康奈爾發表聲明，呼籲緬甸軍方立即釋放昂山素姬，並敦促拜登政府「必須採取強硬立場」，讓那些「阻礙緬甸民主過渡的人付出代價」。美國參議院外交關係委員會新任主席、民主黨參議員梅內德斯（Bob Menendez）同樣明確呼籲，如果緬甸軍方不撤軍，美國將對緬甸實施嚴格的經濟制裁。

一名知情官員表示，美國國會將作出反應，議員們最早可能在本週就相關問題採取初步行動，國務院高級官員2月1日晚些時候將向參議院外交關係委員會和眾議院外交事務委員會通報情況。

與此同時，另外兩名知情人士透露，拜登政府內部正在爭論，美國應該對緬甸經濟制裁？還是先嘗試其他措施，包括派遣特使與緬軍方談判？針對這個問題，拜登政府官員正與歐洲高級官員協調。

但其中一名知情人士認為，無論採取哪種措施，都沒有時間進行「穿梭外交」（shuttle diplomacy）了。他說，美國「要麼馬上採取行動，要麼給他們下最後通牒，但必須是兩者之一」。

一名民主黨議員也持相同態度。他表示：「任何猶豫的感覺，無論是在我們採取的行動上，還是在我們使用的語言上，都會讓緬甸軍方更加自信……退縮只會讓我們看起來很軟弱。」

綜合CNN和Politico消息，美國國務院法律辦公室正在研究是否將緬甸局勢定義為「軍事政變」，美國國家安全委員會副委員會將在2月1日下午就緬甸問題召開跨部門會議，預計官員們將討論相關制裁措施，包括取消對緬甸的援助。

但值得注意的是，緬甸政府一開始就沒有獲得多少援助，美國大部分援助都流向了該國非政府組織。

1988年緬甸軍政府政變上台後暴力鎮壓示威遊行，美國和歐盟國家隨後決定對緬甸予以制裁。奧巴馬上台後提出「重返亞洲」戰略，主動緩和與緬甸的關係，並取消了對緬甸實施的多項制裁。

2015年11月昂山素姬領導的全國民主聯盟大勝，緬甸與美國關係進一步緩和，但2017年的羅興亞問題使昂山素姬遭到西方社會的批評。Politico稱，儘管如此，時任美國國務卿蓬佩奧也未將緬甸政府行為定義為「種族滅絕」，其中一個原因就是不想「將緬甸推向中國這一邊」。■