公民個體為本，統一憲政立國

人類社會是否真有能力以自己的反思和選擇去建立一個好政府，抑或註定只能把自己的政治命運交付給偶然性和暴力，這一重大問題的決定權似已懸於這個國家的人民，將由他們的行為和示範來說明。果如此，則我們實有充分理由認為，我們現在所處的危機時刻毋寧是千載難逢之機，因為人類最重大的決定有待在這個時刻作出。但也正因為如此，如果我們這個國家不幸作出錯誤的選擇，那麼這不幸將被看成是全人類的不幸。

【編者按】本文是甘陽教授1996年的舊文，刪節版曾發表於《21世紀》1996年8月號。

引論：中國政治改革的理念與目標：擺脫中央集權制與區域寡頭制的歷史循環

如果我們希望我們正在搭架的政治體制能長治久安，那我們就要高瞻遠矚地使之經得起未來種種變遷的衝擊。

——麥迪遜

我在1992年3月發表的一篇文章中曾提出如下問題：

中國政治社會的組建原則是否真的永遠只能像歷來那樣在中央集權制與區域寡頭制（provincialoligarchies）之間擺盪，而根本不可能以個人本位原則建立？如果說，本世紀以來中國人曾一再以國家獨立和民族自由這種大群體來取代個人獨立與個人自由，那麼近年來是否已在滋生另一種危險，即以「地方」這種次大群體再度障蔽了個體？

我的這一疑慮最初主要是由89年后海外風起雲湧的關於中國應建成邦聯或聯邦的種種討論所引發的，但以後這同樣的疑慮亦隨著聲勢更大的種種地方分權論的提出而有增無已，以致我在不久前一篇論及中央與地方關係的文章中又再次提出了這一問題。確實，我耽心，在這世紀之交，我們是否又一次被一種似是而非的提問方式和論證方式弄得模糊了問題的根本，從而離憲政民主的目標不是越來越近，反而越來越遠？事實上，無論是有關邦聯聯邦的討論，還是關於中央與地方關係的討論，都向我們提出了一個無可迴避但卻被論者們普遍忽視的最基本政治哲學問題，這就是：現代政治社會的基礎或基本單位究竟是什麼？是公民個體，還是地方權力或中央權力？

一旦我們從這一根本點上提出問題，那就可以立即看出，近年來的地方分權論者和邦聯聯邦論者就理論上而言，事實上大多是在重複當年美國建國初期「反聯邦黨人」的基本主張，亦即他們著重的是以地方權力來取代或抗衡中央權力，而不是致力於論證中央權力必須來自於作為政治主體的公民們的直接授權。就政治哲學的意義上講，這種取向恰如當年的反聯邦黨人一樣，實際上是把地方共同體而非公民個體看成是政治社會的基本單位，從而主張把中央權力的正當性（legitimacy）建立在地方權力的基礎上。

但是，我們應當記得，美國獨立後憲政民主的發展並非以「反聯邦黨人」的主張為理論基礎，而恰恰是以否定「反聯邦黨人」的理論為前提。這就是麥迪遜等「聯邦黨人」為奠定美國憲政民主的基礎而作的努力。麥迪遜在費城會議前夕的一系列筆記，特別是「古今邦聯札記」（Notes on Ancient and Modern Confederacies）以及「美國政治體制之痼疾」（Vices of the Political Systemof the United States）等尤其為費城制憲會議作了重要的理論準備，其基本著眼點正是要顛覆「反聯邦黨人」這種以地方權力為政治中軸的政治觀，從而奠定了憲政民主的兩條最基本原則，即：（1）政治社會的基礎或基本單位只能是作為個人的公民個體，而不能是地方共同體；（ 2）中央權力的正當性基礎必須來自於公民們的直接授權，而不能由諸地方權力間接授權。這兩條原則事實上是一體之兩面，即我所謂「公民個體為本、統一憲政立國」。

我個人認為，「公民個體為本、統一憲政立國」這一憲政民主原則不僅是一般地適用於中國，而且事實上是特別地適用於中國的所謂「中央與地方」關係，因為中國傳統政治之所以歷來跳不出那種在中央集權制與區域寡頭制之間來回擺蕩的歷史循環，其原因恰恰在於它從未致力尋求把中央權力直接奠基於公民個體本位，而總是習慣於把政治拘囿於只在「中央與地方」這種矛盾裡翻跟斗的傳統格局。在這種意義上，我們可以說，今日中國政治的根本課題是要一勞永逸地擺脫歷來那種在中央集權制與區域寡頭制之間來回擺蕩的歷史循環，徹底奠定「公民個體為本，統一憲政立國」的現代政治社會。也正是由此著眼，儘管我相當理解許多地方分權論者和邦聯聯邦論者的良好願望，但我仍然不能不強調，如果我們今日仍不能牢固地樹立起「公民個體為本、統一憲政立國」的政治原則，那麼在實踐上事實上也將仍然不免重蹈中國傳統政治那種在中央集權制與區域寡頭制之間來回擺蕩的歷史循環。

誠然，今天「社群主義」（communitarianism）等思潮的興起已對個體本位原則提出了相當的挑戰，女性主義政治理論更尖銳指出西方憲政民主從未能真正落實個人本位而是「家長本位」，但我以為這些批評的價值更多地是有助於深化對問題的理解，而非取代憲政民主原則作為「政治社會」基本構架的安排。尤其是，今日中國有關論者的注意點與當年美國的反聯邦黨人一樣，並非在於家庭鄰里等單位，而是在於僅次於中央權力的地方政治權力機構（中國的省市），這就使我們更有必要強調，憲政民主這一政治安排不允許出現所謂「主權內的主權」（imperium in imperio）。換言之，現代政治社會的基本單位只能是公民個體這一原則同時意味著，公民個體與中央國家之間必須具有直接性的政治聯繫，不容任何地區共同體從中加以阻斷或切斷這種政治聯繫。所謂「公民」這一概念就其本義就預設了「國家」的概念：公民者乃一「國」之公民，非一省一區之公民也。中國政治改革的目標由此決不是要以「地方權力」之名來切斷或阻斷公民與中央國家之間的這一政治聯繫，而是要使這一政治聯繫高度民主化。

為避免問題的混淆和不必要的糾纏，我願在此首先明確這裡提出的問題所在：我與許多論者目前的分歧並不在於地方是否應當有權（當然應當有），更不在於是否應當發展地方民主（當然應該大力發展），相反，我在這裡想要提出的是一個更根本性的問題，這就是中央權力的正當性（legitimacy）基礎應當落實於何處的問題。這一問題之所以必須明確提出，是因為它是任何政治體制不可迴避的首要問題和中心環節。我和許多論者的根本分歧正是在這個問題上，亦即在我看來今日相當多的論者事實上試圖以地方權力作為中國政治社會的基礎，從而力圖論證今後中國的中央權力應當將其正當性基礎落實在地方權力上，而這在我看來將會導致某種變相的甚至赤裸裸的「主權中的主權」這種畸形政治，從而再次重複中國歷來那種從中央集權擺向區域寡頭政治的老路；因此我要強調的論點是：中央權力的正當性基礎決不能來自於（從而依賴於）地方權力，而必須直接來自於全國公民，因為政治社會的唯一真實基礎只能是作為個人的每一公民，而非任何一級地方權力。我以為明確這一點對於我們如何看待中國政治改革的目標具有根本的重要性，因為說到底，中國政治改革的中心問題是要重新奠定中國中央權力的正當性基礎問題。

我以為今日中國政治改革者的胸襟和抱負絕不應該固步自封地在所謂「中央與地方」之爭中單純地站在所謂「地方」一邊，而是應如韋伯當年那樣大力論證，社會經濟發展越是多元分殊，中央權力就越有必要將自身立足於全民直選的大眾民主基礎之上，否則必處處受制於各種地方或集團利益。我完全不同意許多地方分權論者那種認為全國直選不僅不可能而且「不可欲」，因為「即使實現也成本太高而相對效益較差」的觀點。在我看來這種論點事實上反映了今日相當一部分中國自由派知識分子患有韋伯當年所批判的「民主恐懼症」。我以為我們應當看到，晚近以來所謂「中央與地方」的張力加劇恰恰也提供了中國政治改革的內在動力，因為這種張力實際上表明，在現代經濟發展促成社會高度分殊化條件下，中央權力將必須尋求重新奠定自己的權力基礎，而這事實上將為走向「公民個體為本、統一憲法立國」提供某種可能，因為事實上所有發達經濟民族加強中央權力的最有效手段無一例外都是走向中央權力由全國大選直接產生。我們應該做的是不失時機地強調，由於中國社會經濟已走向高度多元分殊發展，中國的中央權力走向由全國大選直接產生已成為無可迴避的問題。我以為應該注意到，關於中央權力走向直選即全國人大代表的全國直接選舉問題在中國至少已可以討論，而且即使我們並不期待這一步會很快邁出，此問題在理論上的迫切性也已不容忽視。本文的目的即想就此初步提出一些理論上的問題。

築基長治久安的政治體制

只要深思熟慮、反复掂量，我們就會斷然作出這樣的判斷：強壯的政府與自由的保障乃須臾不可分離。

一、地方分權論的闕失

我在1992年的那篇文章中曾經說過，八九年以來雖然聯邦邦聯之議在中文世界不絕於耳，但事實上鮮見中國的「聯邦黨人」，而是到處只見中國的「反聯邦黨人」。這其實是不足為怪的。因為不管是近年來的邦聯聯邦論者，還是地方分權論者，其基本政治取向已經決定了他們只可能採取當年美國「反聯邦黨人」的立論和立場，而不可能採取美國「聯邦黨人」的立論和立場。原因非常簡單：美國建國時期所謂「聯邦黨人」和「反聯邦黨人」之爭，就是當年美國的「中央與地方」之爭。「聯邦黨人」是當時美國的「中央派」、「集權派」，而「反聯邦黨人」則是「地方派」、「分權派」。而且「反聯邦黨人」的基本出發點也與中國的地方分權論者和邦聯聯邦論者完全一樣，即都是以弱化、虛化、以致空洞化中央權力為指歸，而他們之所以如此著眼亦都出於非常正當的動機，即認為中央權力的強化必然帶來專制。但如我們所知，日後被稱為美國憲政民主之父的並不是「反聯邦黨人」，而恰恰是「聯邦黨人」，這就已經足以提示我們：中央集權未必一定就是專制，而地方分權也並不必然就是民主。我願在此引用托克維爾的名言：「就我而言，我無法想像一個民族沒有高度的政府集權可以生存，更不必說繁榮昌盛。」

這裡想要指出的是，目前一些論者似乎往往從「反聯邦黨人」的立論和立場來了解美國「聯邦黨人」以緻美國憲政民主的理論和經驗，然後又以這種誤解為根據來論證今後中國的中央權力應當將其正當性基礎落實在地方權力上。我想在這里以吳國光和鄭永年的《論中央－地方關係》為例，這首先是因為此書是地方分權論中最有分量的論述之一，同時，不同於流俗的地方分權論，此書相當正確地強調了要擺脫「集權－分權－再集權」的歷史循環，認為在把大量權力下放給地方的同時，「要建設一個強有力的中央，以有效行使政府集中」。但問題在於，他們提出來的解決之道，即他們所謂「發展地域民主」，在我看來只可能與他們的目標背道而馳，因為這一路向事實上決不可能導向「建設一個強有力的中央」，而是只能導致一個高度依賴性的中央，即一個日益受地方權力牽製而無自身獨立權力基礎的中央。這是因為所謂「地域民主論」實質上是主張，加強中央權力之道就是加強地方權力，要建設一個強有力的中央就要把中央權力建築在強有力的地方權力上：中央通過吸納地方實力派來加強自身的權力基礎，並通過地方權力來達到國家整合的功能，這也就是作者所謂「對地方來說，它是鞏固地方權力並參與中央政治的途徑；而對中央來說，它則是中央政府用以整合地方勢力、增強中央權威的手段」。不奇怪，作者最後提出的中國政治改革方案就是「把吸收地方精英制度化」作為「重組中央政府的政治議程」。

相當清楚，這是一種以地方權力為中軸的政治安排。在這種政治安排下，中央權力與個體公民的政治關係是以地方權力為中介的，亦即中央主要是通過地方權力來達及公民，而公民們則是通過地方權力在中央的代表來得到代表，中央權力與個體公民這兩造之間只有間接性的政治聯繫。這樣一種政治安排體現為選舉政治則必然是間接選舉，事實上這正是作者們的主張，因為他們認為全國直選「即使實現也成本太高而相對效益較差」。要言之，作者們事實上是以地方權力作為政治社會的基礎從而力圖以地方權力作為中央權力的正當性基礎，用他們自己的話說，他們的「目標是把地方政府的合法性轉化為中央政府的合法性基礎」。但他們似乎從未想過，如果中央政府的合法性基礎如他們所設計般乃來自於地方政府的支持，中央政府是否還可能有它自己獨立於地方政府的政治意志？更進一步而言，如果地方政府認為中央政府不合其意而撤回他們的政治支持，則中央政府又將奈如其何？

不過此地先讓我們指出，兩位作者在論述他們這一「地域民主」觀之前，首先就以美國為例，似乎美國建國時期奠定的憲政安排正好可以支持他們的論證方向，因為他們認為，「在美國建國時期的思想家那裡，尤其是在憲法之父麥迪遜那裡，『地域權力』得到了足夠的重視和系統透徹的論述。……麥迪遜及其同人的思想，最後表述於美國憲法之中。美國憲法明確規定了聯邦政府和地方政府（州政府）之間的權力關係。在當時的美國，權力首先是地域性的，而不是首府所有、全國性的。作為一個移民國家，這裡本來就不存在一個主權的首府權力。」

作者們在這裡實際是把反聯邦黨人的主張與麥迪遜等聯邦黨人的主張混淆了起來，從而完全模糊了美國建國時期「中央與地方關係」大辯論的關鍵所在。確實，麥迪遜對「地域權力」作了「系統透徹的論述」，但試問是什麼樣的論述呢？

二、美國解決「中央地方之爭」的啟示

事實是，麥迪遜在費城制憲會議前一年就開始系統研究西方自古以來以地域權力為基礎的政治體制並寫下了評註，其基本結論正是要向其聯邦黨人同志指出，凡以地域權力為基礎而無強有力中央權力的政治體制無一不以內亂外患而瓦解，決不可能長治久安；而在費城會議前一個月，麥迪遜更進一步完成了專為會議準備的工作備忘錄「美國政治體制之痼疾」（Vices of the Political System of the United States），中心思想就是要指出，美國獨立後製定的第一部憲法（1781年「邦聯條款」）的全部問題，就在於它把整個政治安排置於對地方權力的「盲目信任」上（mistaken confidence），從而導致當時美國中央權力完全被地方權力所左右卻無能製約和製裁地方權力。在麥迪遜看來，這只能表明當時美國政治缺乏「任何憲政體制賴以存活的最重大原則」，這就是中央權力對於所有地方權力的製約權力。 可以說，麥迪遜及其同人即美國聯邦黨人在美國建國時期的全部思考，事實上都圍繞一個中心問題，這就是，必須建立一個強有力的「全國性」政府，以徹底扭轉當時美國那種「權力首先是地域性的」政治結構。

這裡回顧一下美國建國時期所謂「聯邦黨人」與「反聯邦黨人」的爭論或許是不無啟發的，因為事實上當時美國的狀況實與近年來中國的狀況有頗多相似之處。聯邦黨人當時之所以如此焦慮地力主建立強有力的中央政府，首先是被當時美國的嚴峻現實所逼出來的。首先，聯邦黨人要求重建中央權力最初是由嚴重的財政稅收危機所引起，因為在舊憲法體制下的美國中央政府（邦聯國會）在這些問題上完全沒有權威，連統一紙幣以及對進口貨物徵收百分之五關稅等「法定的」財政要求，事實上都無法得到地方政府的合作；其次則是舊國會完全沒有足夠的權威來規範調節各地區之間日益嚴重的經濟貿易衝突；再次則是美國獨立後人口大量流動引發的各地區之間領土糾紛和分裂運動，我們今天只見南斯拉夫等分裂，殊不知這也是當時美國獨立後的嚴重問題，例如今天的佛爾芒州就是當初從紐約「國」鬧獨立分裂出來，在聯邦黨人看來這些領土糾紛如不能由一全國政府有力規範則北美將血流成河；最後但也是最重要的，則是美國內部這種各自為政的狀況，使其在外交上無法作為一個統一的獨立國家行動，從而被歐洲列強各個擊破。事實上費城制憲會議召開的一個重要原因即在於，當時西班牙封鎖密西西比河，導緻美國北部諸州與南部諸州在要否與西班牙妥協問題上嚴重分歧，以致南北分裂在當時已變得非常可能。

聯邦黨人在費城制憲會議後發表的《聯邦黨人論稿》中，緊接「引論篇」的第二至第八篇首先著重分析的正是這種嚴重形勢，以向美國人民指出如果美國不能建成一個由統一中央政府代表的統一民族國家，而繼續維持當時美國那種「權力首先是地域性的」政治結構，美洲必然再次被歐洲列強所瓜分，從而喪失獨立戰爭的成果；《論稿》第十一篇尤其大聲疾呼地指出，歐洲長期來支配了亞洲、非洲和美洲，以致已習慣於以全世界的主人自居，甚至傲慢到認為美國的狗都不如歐洲的狗，因此「美國人應該抬起頭來為全人類的尊嚴而教導歐洲人放謙虛點」，這就要求美國人應不屑做歐洲列強的掌上玩物，而應聯合為一個強大的統一的美國，從而今後有可能不但不受歐洲的操縱，而且最終迫使歐洲列強按照美國的條件來與美國打交道。

正是由於痛感獨立後的美國日益分崩離析，尤其所謂的「邦聯國會」有名無實，毫無中央政府的權威，聯邦黨人才在費城制憲會議（1787年）上，以廢除舊憲法的斷然革命行動，徹底否定了舊憲法體制下「不存在一個主權的首府權力」這種荒謬政治安排，並以製定一部全新美國憲法的形式，為建立一個絕對凌駕於一切地域性權力之上的美國中央政府奠定了法律基礎。所謂聯邦黨人與反聯邦黨人之爭，指的就是費城會議之後（1787-1788間）圍繞要不要批准「新憲法」以廢除「舊憲法」的全美大辯論。在這場辯論中，「反聯邦黨人」指責聯邦黨人的新憲法實質上是「兼併」（consolidation），即以一個巨無霸式的中央政府吞併了十三個地方政府的主權，因此反對批准新憲法，反對建立新的美國中央政府，而主張維護舊憲法，維持舊體制即由十三個地方政府結成鬆散聯盟這種政治組織方式；麥迪遜等人則寫下了日後以《聯邦黨人論稿》傳世的著名反駁，其中心論點就是要指出，「反聯邦黨人」的實質在於「他們仍在盲目崇拜『主權中的主權』這種政治怪物（political monster）」，亦即以地方政府攔斷中央政府與個體公民之間的直接政治聯繫。由此造成的最大弊病就是麥迪遜指出的所謂「國家的主權不是直接來自於人民而是來自於地方主權（a sovereignty oversovereigns），中央政府不是向人民負責而是向地方政府負責（a government over governments ）， 中央立法機構不是為每一個人立法而是為地方共同體立法（a legislation for communities as contradistinguished from individuals）」，這在麥迪遜看來乃「理論上荒謬不通，實踐上足以顛覆綱紀，毀壞社稷」。

但聯邦黨人當時要在美國締建一個權威性的中央政府遠比今天中國政府的宏觀調控還要困難萬分，因為面對各地方共同體均堅持自己的「主權」的情況下，聯邦​​黨人必須首先「發現」出一個「更高的主權」作為中央政府的權力來源。尤其是，費城制憲會議本身俱有「違憲」和不合法的性質，因為各地方權力當局派這些代表去費城並未授權他們去製一部新憲法，而是要他們去討論修改舊的「邦聯條款」。也因此，費城會議儘管擬出了一部憲法，但它並不可能被舊國會所批准，也不可能被當時各地方當局議會所批准。進而言之，如麥迪遜早在費城會議之前就已深謀遠慮地向華盛頓等人所指出，如果新憲法的批准權在各地方當局，那麼即使他們今天批准了新憲法，明天也可以用同樣的權力否定它。換言之，新憲法的批准必須具有一個比各地方當局議會「權威更高的批准權」（a higher Sanction）。正因為如此，聯邦黨人在費城會議提出，新憲法的批准權不在各州議會，而在於「美國人民」（the People of the United States）。也正是在這個意義上，所謂「人民主權」原則（Popular Sovereignty）成了聯邦黨人的根本理論根據。 其中心論點或可以麥迪遜的論述概括之：

「反對批准新憲法的人在討論問題時似乎對人民完全視而不見，從而不但把中央政府與地方政府這些不同的政府建制看成是相互對立，而且似乎以為它們之間的爭權奪利完全不受任何共同主人的控制。這些先生們的錯誤必須在這裡指出。他們必須明白，最終的權威，不管其在何處行使，只能來自於人民」。

我們這裡沒有必要過分美化聯邦黨人，他們大多首先是美國的民族主義者、國家主義者、中央集權主義者。聯邦黨人對於美國的歷史功績主要就在於他們為美國初步奠定了一個全美中央​​政府構架。他們之所以後來被美國人尊為「國父」，正是因為他們創立了以「一個主權的首府權力」來代表國家整體這一「全國性」政治機制，從而為美國的民族認同（national identity ）奠定了基礎。可以說，如果當年這場決定美國歷史命運的大辯論不是「聯邦黨人」取勝而是「反聯邦黨人」取勝，那麼美國以致整個人類歷史都會改寫，因為那樣的話世界上就沒有今天的「美國」這麼一個統一國家。儘管美國中央政府不容地方挑戰的權威最後仍然通過一場內戰才真正鞏固，而且其憲法根據也只是在內戰後通過的第十四條憲法修正案才最後完成，但聯邦黨人的努力畢竟奠定了美國民族統一的最基本憲政基礎，這就是新憲法規定的中央政府必須能直達每一公民個體，「決不需要經過任何中間性立法機構（intermediate legislations）」。如聯邦黨人所反復強調，「如果我們仍認為一個全國性政府（a national government）必不可少，……那我們就必須使全國共同體的權威直達每一公民，因為政府必須達及的唯一真正對象乃是公民人身」。換言之，一個民主「國家」的主權必須直接受自於作為個人的每一公民個體，而非來自於任何其他地方共同體，不管是省、市、鄉、村。

總之，現代政治社會的基本單位只能是公民個體而非任何地方共同體，而這同時也就意味著，公民個體與中央國家之間必須具有直接性的政治聯繫，不容任何地區共同體從中加以阻斷或切斷這種政治聯繫。直接了當地說，「主權中的主權」之所以不能容許，乃因為一個民主「國家」必須立足於人民主權（Popular Sovereignty）。聯邦黨人制定的新憲法與舊憲法的全部不同事實上正在於此，即舊憲法乃以地區主權為基礎，而新憲法則以人民主權為基礎。前者（1781年「邦聯條款」）開宗明義即說明美國是諸地區共同體之間的「永恆聯盟」（perpetual Union between the States），因此主權在地區共同體；而後者即今日美國憲法則以其聞名世界的首句「我們美國人民」（We the People of the United States,…）集中表達了聯邦黨人的基本政治理念，即美國作為一個政治社會，不再是由各地方權威當局所組成，而是直接由作為個人的每一公民個體所組成。也因此，中央政府乃是每一公民個人的直接代表，而非地方共同體當局們的僕人。

可以說，以「人民主權」克制「主權中的主權」，就是聯邦黨人力圖為奠定美國長治久安之道所作的最大努力。我以為這一基本理念對於我們今日思考中國今後的長治久安之道實有莫大的啟示意義，這裡涉及到的一個問題是：大國民主如何可能？

三、大國民主之道

中國政治歷來困難的原因之一是中國這個國家太「大」。事實上，各種地方分權論以及邦聯聯邦論的提出大多都與中國之大有關。但我以為，這些主張並不是對「大國民主如何可能」這一問題的真正回答，而毋寧是迴避甚至取消了這一問題本身，因為這些主張事實上是認為大國祇有先化大為小才能走向民主。這在理論上實際落入民主只有在小國才可能這一過時已久的傳統民主觀，在實踐上則是重複美國建國初期「反聯邦黨人」試圖以地方分權來建立美國民主的失敗道路，而其結果則很可能將再度陷入中國傳統政治那種在中央集權制與區域寡頭制（provincial oligarchies）之間來回擺蕩的歷史循環。

本文認為大國民主之道並不在於如何化大為小，而恰恰在於先立乎其大。換言之，大國民主之道要研究的問題是如何奠定一個民主大國，但一個民主大國並不可能靠組合若干小民主體來轉成，而在乎能否建立大國本身的內在民主機制。我以為美國聯邦黨人的啟示正是在這裡。誠然，許多人會認為，聯邦黨人的理論適用於美國，但未必適用於中國，人們甚至可以認為，反聯邦黨人的思想更適用於中國國情。但我以為不然。因為在我看來，「聯邦黨人」在美​​國建國時期批判「反聯邦黨人」政治觀過程中所發展起來的憲政民主理論，對於中國這一巨型大國的國情實有某種特別的貼切性。因為事實上，聯邦黨人在政治史上的最大貢獻就在於他們徹底打破了民主只有在小國才有可能的西方傳統政治觀，在西方以致人類歷史上第一次奠定了「社會越大，越能妥當自治」（the larger the society,the more duly capable it will be of self-government）這一截然相反的「大國民主論」，即認民主在大國更易達成。著名政治學家道爾（Robert Dahl）曾相當正確的指出，這是自希臘城邦民主以後民主理念的最大發展。

我以為，聯邦黨人的這一「大國民主更易」的理念及美國的歷史經驗，使我們有理由相信，中國自秦漢以來的「一統天下」傳統並不必然構成中國走向民主的障礙，相反，在充分立足公民個體為本、充分落實人民主權的基礎上，中國的大一統傳統或將極大地有助於中國最終成熟為一個「憲政佈於天下」的偉大現代政治共同體。從某種意義上講，晚近以來種種邦聯聯邦論以及地方分權論之所以如此盛行，在很大程度上是對中國之「大」不知所措的表現，從而以為中國要走向民主就必須先把自己分解成若干區域自治體。但這些路向之所以在我看來都不是對問題的真正回答，首先是這種思路實際並未跳出中國傳統所謂「以封建抗郡縣」這種老路，其次則論者們與當年美國的「反聯邦黨人」一樣，實際上拘囿於民主只有在小國才可能的傳統偏見，從而以為在一個大國祇有以地方分權才能建立民主，而其實際結果則很可能將再度陷入中國傳統政治那種在中央集權制與區域寡頭制之間來回擺蕩的歷史循環。

聯邦黨人的建國思想之所以特別值得我們重視，正是因為他們的思想乃是在深刻總結以地方分權建立大國民主的失敗教訓中發展起來的。 他們從美國獨立後最初十餘年建立「大國民主」的經驗教訓中深刻地認識到，在大國建立民主將同樣面臨大國在君主制下最常面臨的問題，這就是如何防止出現所謂「主權中的主權」這種地方坐大、中央架空失控的危險政治局面。換言之，在一個共和製大國，同樣存在著中央權力如何不受地方權力挑戰和顛覆的問題。這實際意味著，大國民主要想成為長治久安的政治體制，就必須把中央權力的正當性基礎奠定在比任何王權都更穩固的基礎上。聯邦黨人的遠見就在於他們認識到，要一勞永逸地解決這一問題，唯一之道就是必須徹底使中央權力直接立足於「人民主權」的基礎上，因為惟此中央權力才有可能真正奠定自己不受任何地方權力挑戰的最堅實政治基礎。聯邦黨人這一「中央權力直立人民主權之中」的思想及其在美國這一大國的政治實踐，事實上是對西方自馬基雅維利以來關於「共和政體如何可能長治久安〃這一問題的最徹底回答，也是美國之所以能打破「大國祇能實行君主制」這一西方傳統，之所以能成為西方以致人類歷史上第一個「大國無君主而能長治久安」的例子的根本原因。

聯邦黨人的這一「大國民主之道」對於我們中國這一巨型大國如何走向民主的啟示，我以為是不言而喻的。我們當然都太熟悉中國歷史上一旦王權動搖必天下大亂的種種故事，我們也知道正因為如此自賈誼「過秦論」以還中國歷代儒家士大夫對於長治久安的高度重視，也正是由於這種重視，儒家主流歷來有以維護中國大一統為己任的傳統。但自從1911年推翻帝制、建立共和以來，我們不但至今尚未能奠定一個長治久安的政治體制，而且事實上尚未對中國這一巨型國家如何可能「共和」，沒有君主如何可能長治久安這一問題作過真正深入的思考。晚近士風頗以妄自菲薄儒家維護大一統這一傳統本身而自標榜，似乎儒家歷來維護大一統本身就是錯了。這既不公正更未切中問題所在。事實上在西方，亞里士多德早已見出所謂「王權」的問題在某種意義上乃內在於任何政治體制，這是因為任何政治體制的根本問題都是中央權力如何落實的問題；西方傳統認為大國只能行君主制也是因為國家越大，中央權力的落實問題就越困難。我們今天應該說歷代儒家對此都有太深刻的理解，他們的歷史局限性並不在於他們維護中國的大一統，而是在於他們與西方傳統思想家一樣（試讀但丁的《論王權》） ，無法看出大國無王權如何可能長治久安。今日之事由此也並不是單純反對大一統的傳統而走「封建」的老路，而毋寧是要繼承儒家歷來重視長治久安之道的傳統，探討如何在中國這一巨型大國以民主的方式重新奠定中央權力的正當性基礎。聯邦黨人為美國建國所作的努力實際表明，中央集權並不必然走向專制。問題的本質並不在於要否集權，而是在於如何集權。聯邦黨人的深刻之處就在於他們最早見出，最強大的中央集權恰恰只有在中央權力來自於公民們直接授權的政治社會才真正可能。換言之，他們相當清楚地看出，強化中央權力的最有效手段恰恰就是擴大大眾民主，這也正是日後韋伯的基本看法。

晚近以來中國所謂「中央與地方」的張力日益加劇事實上已使重新奠定中國的中央權力的問題變得分外突出，因為這一張力的實質無非是，由於​​中國社會分殊化的高度發展，已使「中央」日感缺乏足夠的權力基礎來整合不同社會利益的矛盾和衝突。但是，從更深一層的角度看，中央權力基礎不足的根本原因恰恰在於中國的中央權力並未立足在人民主權的基礎上，亦即由於缺乏一套能使社會大眾都參與其中的全國性政治過程和政治機制，中國的中央政治權力事實上並無自己獨立的權力基礎，亦即它無法像發達經濟民族的中央權力那樣可以訴諸全國性大選來直接取得社會大眾的民意支持，從而以製度化的方式確立自身權力不容挑戰的正當性基礎（legitimacy）。由此而言，中國政治改革的中心問題事實上是要解決重新奠定中央政治權力的正當性基礎問題，亦即使之能直接立足於以全國性大選為槓桿的大眾民主基礎之上。在中國今後的政治安排中，一方面，地方權力應當有高度的自主獨立性，即它們不應由中央任命而應由當地人民選舉產生（地方選舉），但另一方面，同樣重要的是，中央權力對於地方權力必須具有高度的自主獨立性。誠如韋伯早就深刻見出，社會經濟發展越是多元分殊，中央權力就越有必要立足於全民直選，否則必處處受制於各種地方或集團利益。說到底，以定期性的全國性大選來凝聚全民族的政治向心力和政治意志力乃是一個民族走向政治成熟的根本標誌。■