2015年5月，美國派出瀕海戰鬥艦「沃思堡」號駛近南海南威島，緊接着，五角大樓聲稱，考慮動用軍機和軍艦進入中國在建的南沙島礁12海里以內。無論這一考慮是否最終被批准，已然對中國的領土領海主權構成極大的挑釁。5月16日至17日美國國務卿克里訪華期間，中國外交部長王毅和國家軍委副主席范長龍都毫不客氣地指出，中方維護自身主權、領土完整的意志堅如磐石，希望美國不要在南海問題上產生誤解，甚至誤判。
美國為何因南海問題將中美關係置於風口浪尖，甚至引發中美之間新一輪的較量？其真正意圖是逼停中國的島礁建設、為盟國打氣撐腰，還是防範中國對亞太地區安全規則制定權的爭奪？如果是後者的話，其邏輯推理又是什麼？
對於中國來說，南海島礁建設本與美國不相干。但是，如果美國執意要衝鋒陷陣在前，中國就不得不「應戰」。那麼，中國島礁建設的根本目的究竟是什麼？如何從戰略與戰術層面衡量利弊得失？在南海局勢的未來發展中，中國究竟應該以應對中美較量為重，還是以處理好與東盟的關係為核心？這都是目前中國在進行決策時需要釐清的關鍵性問題。
美國的焦點：防範來自中國的挑戰
美國對中國南海島礁建設的關注始於2014年下半年，不過當時還是躲在幕後。2015年初，美國加大了批評中國的力度與頻率，掀起了繼指責中國斷續線主張后干涉南海事務的第二波高潮。其主要特點包括：第一，軍隊、政要、智庫、媒體均高度重視島礁建設問題，紛紛發聲；第二，各界觀點一致，對中國持批評立場，並認為美國必須相應地「有所作為」；第三，通過多渠道、多方式炒作中國的島礁建設，不斷對中國施加壓力。
南海諸島的建設並非什麼新鮮事，菲律賓、越南、馬來西亞和中國台灣地區多年前就已付諸行動，中國其實是「後來者」。這一點不單美國總統奧巴馬坦然承認，美國星球公司最新發布的航拍照片也清晰地顯示出越南修建鴻庥島的變化。連菲律賓學者都承認，該國政府採取的各種加強島礁建設的手段使南海爭議複雜化，並違反了聯合國和東盟倡導的各方「自我剋制」。
那麼，中國的行為何以引起巨大反應？原因在於，美國認為，中國的島礁建設完全不同於其他南海爭議國家。一是建設規模遠遠超出周邊國家，完全改變了原有島礁的面積、結構和物理屬性，逆轉了相關各方在南海的實力對比態勢。二是中國GDP總量大，軍費支出高漲且缺乏透明度。三是中國戰略意圖不明，至今沒有明確南海斷續線的性質。
因此，美國得出的結論是，中國的島礁建設勢必將對地區安全構成重大挑戰：
第一，島礁建設加強了中國控制南海海域的能力，有助於中國不遵守國際法和國際規則，有助於中國進一步使用武力或武力恐嚇，把自身對南海的領土領海主張強加給其他國家。
第二，島礁建設加劇了爭議國間的對抗，增加了地區局勢的不穩定。作為對中國島礁建設的回應，越南、菲律賓等國家多管齊下，包括外交反對、加快軍備競賽、加強在南海海域的執法活動等，使海上摩擦與衝突發生的幾率上升。
第三，島礁建設加大了中國宣布「南海防空識別區」的可能性，而這是美國所不能接受的。美方認為，中國將會在完成建設的多個島礁上部署空中監測系統，進而宣布建立防空識別區，對經過南海海域的各國船隻做出限制，損害周邊國家乃至全球各國的利益。
第四，也是最重要的一點，鑒於中美對專屬經濟區的不同理解以及中方至今未能澄清南海斷續線的性質，一旦大規模島礁建設完成，中國有可能根據自身規定的專屬經濟區定義和對南海斷續線的解讀，通過規則制定和採取實際行動限制美國艦隻在南海海域的航行自由與安全，進而挑戰美國在西太平洋海域的主導地位。
顯然，美國很清楚，它無法逼停中國的島礁建設，因此，它真正的目的是防止中國在完成島礁建設后，依靠實力改變南海海域的安全規則與秩序。故而它不斷加大威懾的力度，例如一改過去「默默無聞」地對南海島礁進行艦機抵近偵查的做法，高調叫囂進入中國南海島礁12海里以內，以期讓中國清楚地意識到美國的安全關切和戰略意圖，放棄挑戰美國霸主地位的嘗試。
除了以直接的軍事行動威懾之外，美國國會、軍方、智庫等為奧巴馬政府開出的「良方」還包括：運用政治、經濟等多重手段，加強美國在亞太地區的影響力，聯合盟友、夥伴關係等反擊中國的行為，例如重點通過完成《跨太平洋夥伴關係協議》（TPP）談判，削弱中國對亞太地區貿易夥伴的影響。以生態環境議題為突破口，鼓動南海相關國家持續向中國施壓，使中國陷入道德「窘境」。敦促中國儘快簽署《南海各方行為準則》，等等。
中國較量重點：完建后的謀篇布局
對於中國，南海島礁建設是一種補償性的行為，合法、合情、合理。國際社會的各種批評聲音也在中國意料之內。從2014年開始，以國防部和外交部為主，中國不斷對外闡述在建島礁的功能設計和主要用途，從最初強調改善駐島人員的工作和生活條件，到逐步承認維護國家領土主權和海洋權益。迄今最為全面和詳細的表述是2015年4月9日中國外交部發言人華春瑩的答記者問。
華春瑩的回答至少具有三點新意。第一，南沙島礁的擴建被賦予了更多的國際責任和義務，承擔諸如海上搜尋與救助、防災減災、海洋科研、氣象觀察、環境保護、航行安全、漁業生產服務等職能。第二，強調建設完成後的島礁及其設施具有對外開放性，可以為周邊國家以及航行於南海的各國船隻提供必要的服務。第三，強調島礁建設在生態環境保護方面的科學設計。
從中國的視角來看，這樣的表態已經具有相當的誠意和透明度。但奧巴馬以及美國國務院在隨後的發言中，並未停止批評中國，仍然指責中國島礁建設違反了國際規則，試圖利用「塊頭和肌肉」以大欺小。
無論美國的態度如何，南海島礁建設都是中國的既定目標，絕不會半途而廢。在頂住以美國為首的國際壓力的同時，對於中國來說，更重要的是做好島礁建設完工後的謀篇布局，諸如如何實現島礁的功能開放，如何堅持雙軌思路並妥善處理與東盟的關係。在相當程度上，與東盟關係處理得越好，中國處理中美關係所掌握的主動權就越多。這是解決南海問題的關鍵。
那麼，東盟對中國在南海島礁建設又持何種立場？2015年4月，東盟峰會發表的主席聲明可以說是東盟集體立場的表達。《聲明》用較長的篇幅以及多段落直接批評島礁建設的現狀，並表示嚴重關切，矛頭直指中國。但東盟的立場仍然具有一定的剋制性，在談及島礁建設問題時，並沒有單獨對中國指名道姓，在一定程度上維護了東盟與中國的關係，為雙方留有相當的對話空間。落腳點仍然是《南海各方行為準則》的談判，這一點符合東盟一貫的立場，即通過法律制度約束中國的行為。
顯然，東盟的南海立場日趨統一和強硬，尤其值得中國關注的是，第一，東盟對島礁建設的批評具有相當一致性，而非被某些國家的「一己之私」所挾持。第二，隨着東盟共同體在2015年底建成，東盟的組織結構也會發生相應的變化，未來，中國如何應對一個更加團結和統一的東盟值得深思。第三，「一帶一路」倡議的推進究竟會分化東盟，減少中國解決南海問題的阻力，還是東盟會因為島礁之爭，而抵制「一帶一路」的推進，這些都是需要中國認真研判和應對的。
解決之道：中美博弈or雙軌思路
中國的島礁建設顯然不是針對美國的，但是，美國的挑釁迫使中國承受來自國內與國際的雙重壓力，必須有所應對。故而，一場中美較量在所難免，不過，雙方是否會從唇槍舌劍轉戰到海上「你追我趕」，還有待於進一步觀察。而一旦美國的艦機進入中國在建南海島礁的12海里以內，無疑會加大中美雙方擦槍走火意外的發生。
但是，在解決南海問題的過程中，中美博弈並不能取代中國與東盟的互動。在管控中美危機的同時，中國仍然應該將外交重點放在處理與東盟的關係上，儘管南海局勢的混亂很大程度上是由於美國攪局。
顯然，目前中國以島礁建設為重中之重，這是一個無需再論的問題。但中國外交的謀划重點是在完成島礁建設后如何妥善處理南海問題。
第一，為了構建中國—東盟命運共同體，如何平衡維護南海國家權益與推進「一帶一路」倡議的雙重目標？這兩個目標是否可以齊頭並進，還是有優先順序的排列？關於這一點，從2013年底開始，中國學術界已經開始有更多的聲音強調，南海問題是中國的重要國家利益，這與之前的核心利益說具有很大的差異性。當然，最終如何實現維權與維穩，如何確定南海戰略，更多是一個戰略意志和政治問題。如果能對這一問題形成共識，那麼，在完成島礁建設后，中國應該堅持雙軌思路，加強與東盟的對話和協商，從而修補中國—東盟的政治與安全互信，以及為互利共贏的區域經濟合作提供良好的氛圍。
第二，島礁民用設施的對外開放及其相關國際合作是證明中國實力增強有助於地區和平的最好佐證，因此，中國應該儘早細化關於島礁用途、功能等設計規劃，確定哪些島礁的民用設施可以開放、對哪些國家開放、如何履行承諾的國際義務，等等，而非僅僅停留於政治宣傳層面。
第三，嘗試以單邊行動促進多邊合作。島礁建設確實增加了中國在雙邊政治談判中的砝碼，也為中國必要的軍事鬥爭做好了準備。但是，其更重要的意義在於可以構建中國撬動南海地區海上合作的支點。無論是981鑽井平台在南海的油氣勘探，還是目前進行的島礁建設，中國都可以在堅持主權屬我的原則下，通過單邊開放促進共同開發與地區合作。例如，中國在履行島礁民用設施開放的承諾的同時，可以要求其他爭議國對等開放所佔島礁，共同承擔維護地區海上通道安全、海上搜尋與救助、防災減災等責任與義務。
第四，處理南海問題目前的幾大核心議題需要頂層設計，也需要高效的部門協調。要準確把握重要事件及其發展的時間節點，統籌安排中國的應對之舉，包括繼續建設島礁、如何應對中菲南海仲裁案、何時簽署《南海各方行為準則》等重大議題，需要有統籌、有節奏，確定先後順序、相互借力。
最後，如何以創造性思維化解衝突，維護穩定。堅持底線思維的同時，可以將《東南亞友好合作條約》的精神運用到地區安全對話中，做出更進一步的安全承諾，最終推動中國與東盟簽署睦鄰友好合作條約，實現地區穩定和互利共贏。
軍事危機的管控，領土領海的雙邊談判，維護地區穩定的條約簽署，以及共同開發的模式選擇等，都是充實、改善、建立安全規則、機制和秩序的途徑選擇。故而，南海問題對於中國來說既是挑戰也是機遇，如果中國能夠妥善處理好南海爭端的主要核心議題，打開新的亞太地區安全局面也未嘗不可。但中美之間的較量還會繼續發展。■
本文刊於《世界知識》2015年第11期
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