「輸不起法」與美國政治的兩極化

為什麽美國政治會在幾十年裡迅速兩極化？一個很少被人註意到的因素，是選舉制度的細節設計如何隱蔽地對政黨政治的內容發生影響。

美國政治在過去幾十年裡呈現出明顯的兩極化趨勢。比如根據皮尤研究中心從1994到2014二十年間的調查顯示，民主、共和兩黨選民的意識形態差距不斷拉大；而對1949年以來國會眾議院跨黨派合作情況的分析則表明，大致從1980年代開始，議員們跨黨派合作的概率以驚人的速度衰減。2010年共和黨內「茶黨」分子的造反奪權、本屆總統大選各路「重口味」候選人的粉墨登場，更是令不少觀察家大跌眼鏡，直呼美國政治已經到了劇變的臨界點。

為什麽美國政治會在幾十年裡迅速兩極化？論者往往從社會、經濟、文化等多個方面的變遷來分析，比如民權運動的衝擊、全球化與經濟不平等的加劇、恐怖主義襲擊的刺激等等。但一個很少被人註意到的因素，是選舉制度的細節設計如何隱蔽地對政黨政治的內容發生影響。

本文介紹的是埃默里大學（Emory University）法學院Michael Kang教授在這方面極其重要卻不甚為人知的研究。他在2011年的論文《輸不起法與民主爭競》（“Sore Loser Laws and Democratic Contestation,” Georgetown Law Journal 99(4): 1013-1075）中，分析了美國各州關於選票列名資格的種種立法——尤其是其中的「輸不起法」——如何從結構上框限了兩黨意識形態的演化路徑，從而驅使美國政治日漸向兩極撕裂。

▍選票列名法

所謂「選票列名法」（ballot access laws），指的是各州關於哪些人或哪些政黨的名字有資格被印制在選票上的法律。美國剛建國時並沒有這樣的法律，因為那時連選票都沒有，選舉的方式是召集民眾舉手表決，或者支持者喊話比嗓門。19世紀初出現了選票，但並沒有統一的規範，一開始是選民隨手撕紙填寫，後來改由各政黨、媒體、甚至候選人自己專門印制、分發和收集提交。這種做法當然漏洞多多，成為選舉舞弊的天然土壤，所以在19世紀末20世紀初的政治改革風潮中，各州便順理成章地將印制選票的權力收歸己有；與此同時，對政府所印選票上列名資格的管控，也被各州執政黨公器私用，成為打擊競爭對手、維護自身權力的工具。

在各類選票列名法中，最早開始流行的是限制政黨名稱出現在選票上的法律。比如佛羅里達州在1937年以前一直規定，只有在上次州內選舉中獲得30%以上選票的政黨，才算是法律意義上的「政黨」，其黨派名稱才有資格印列在本次選舉的選票上；否則其所有提名人均須以無黨派人士身份參選。由於種族隔離時代民主黨在南方各州佔據絕對優勢，共和黨難免有得票不足30%的時候；而只要哪次不慎沒拿到30%，下次選舉時共和黨就不再被佛州法律承認為「政黨」，直接從選票上抹掉，得票自然更少，陷入惡性循環。直到1937年，由於聯邦的幹預，加上佛州人也覺得30%的門檻實在高得離譜，才修改了法律，將政黨列名的得票門檻降到了15%，令共和黨有了少許喘息之機。

兩大黨之間尚且如此，各路小黨自然更要遭殃。由於無法列名選票，絕大多數小黨都缺乏對選民的號召力，也難以維持日常的基本運作，只能淪為政治的邊緣群體。此外，許多州對獨立參選的無黨派候選人也有近乎苛刻的限制，除了對登記參選的聯署簽名總數有所規定外，往往還要求這些簽名分布在全州各個選區、每個選區簽名數達到一定數量等等，費時費錢費力，非有權有勢者難以完成。美國這一百多年來一直無法打破共和、民主兩黨對峙的格局，除了「杜維熱法則」（Duverger’s law，指單選區眾數制選舉傾向於形成兩黨體系）的一般效應外，也與各州對政黨以及無黨派人士列名選票的限制有相當大的關系。

而在各州所有這些選票列名法中，若論對美國兩黨格局的影響，特別是對近幾十年兩黨極端化的推動作用，無疑以限制初選落敗者列名選票的種種法規，即俗稱的「輸不起法」（sore loser laws）為最。

▍「輸不起法」

所謂「輸不起法」，顧名思義，就是怕候選人在競爭黨內提名失敗後「輸不起」、脫黨參選，而立法加以限制。這類法律最早出現於1906年，但其真正流行是在二十世紀六十年代民權運動以後：在1967年以前，全美只有15個州制定了限制初選落敗者列名選票的法律；而目前存在相關規定的州已經達到了47個，其中有半數是在七八十年代制定的，恰與此後兩黨極端化的趨勢同步。

具體而言，這些法律又分為幾類。有15個州（上表稱「明禁」者）在法律上明文規定，倘若一名候選人參加了黨內初選並落敗，則相應公職當屆大選的選票上將不得印列該候選人的名字。還有25個州（上表稱「實禁」者）雖然並未如此明文禁止，卻通過其他法律限制而達到了同樣的效果：比如既禁止候選人在同一屆選舉中加入不同黨派，又禁止黨內初選落敗者以無黨派身份參選；等等。另外，有2個州采取的是混合初選制（上表稱「混選」者），即所有黨派或無黨派的候選人均參加同一場初選，由得票前兩名挺進下一輪正式選舉。在這42個州裡，只要初選落敗，就完全喪失了將名字印列在最終的選票上的機會。

除此之外，還有5個州（上表稱「半禁」者）雖然理論上允許初選落敗者列名大選選票，但前提是必須在初選開始前就同時註冊多種黨派身份。換句話說，候選人不能在初選失敗後才宣布脫黨參選，而必須在初選前就向選民亮明自己的「兩面三刀」：「大家好，我既是共和黨員又是民主黨員」，「大家好，我雖然報名參加了民主黨初選，但同時也已經以獨立候選人身份登記參選了」，諸如此類。這在黨內初選中當然是自尋死路。

和其他類型的選票列名法一樣，「輸不起法」也遏制了兩大黨之外小黨的興起。但與此同時，它更重要的效應在於，從制度上促進了兩黨內部的極端化。

▍極端化的制度肇因

「輸不起法」為什麽會促進極端化？簡單來說，就是令黨內溫和派候選人缺少了以脫黨參選爭取中間選民為威脅、與黨內極端派討價還價的手段，進而逐步在黨內喪失話語權。

政治學中有所謂「中值選民定理」（median voter theorem），認為一般而言，在政治光譜上越接近全體投票選民的意識形態中位數值的候選人，當選的幾率越高。但越靠近全體選民的中值，往往意味著越偏離特定政黨的選民基本盤的中值。所以政黨在提名候選人時，就面臨「黨性」與「勝選可能性」（electability）之間的平衡取舍：本黨的忠實選民自然希望候選人能夠盡量貼近自己的意識形態偏好，但同時也不希望本黨候選人因為無法爭取到足夠多的中間選民而把最後的勝利拱手讓給對方黨派。

當然，初選近而大選遠，對相當一部分黨內選民（尤其是意識形態更趨極端的選民）來說，先顧到眼前的初選是最要緊的，至於大選能否獲勝，多少抱著些僥幸心理；此外，不同黨派在地理上的天然畛域（比如支持民主黨的「藍州」與支持共和黨的「紅州」的分野），以及美國每十年一次的選區重劃（redistricting）過程中所盛行的「傑里蠑螈」（gerrymandering）式操弄，也為兩黨提供了不必擔憂對方挑戰的「安全選區」，降低了這些選區內選民對「勝選可能性」的擔憂。饒是如此，在沒有「輸不起法」掣肘的前提下，黨內溫和派仍然可以通過拉攏中間選民，而抗衡極端派的挑戰。

一個典型的例子是2006年國會中期選舉，來自康涅狄格州的參議員利伯曼（Joe Lieberman）競選連任。利伯曼是老資格的民主黨人，2000年曾作為戈爾的搭檔參選副總統。但他的政治立場介於兩黨主流之間，在不少重大議題上與共和黨「沆瀣一氣」，比如堅持為小布殊發動伊戰辯護、反對阻撓提名保守派法官阿里托進入最高法院、支持社保私有化政策等等，觸怒了民主黨內的激進派。2006年選舉時，康涅狄格州的民主黨激進派推出拉蒙德（Ned Lamont）挑戰利伯曼，經過一番慘烈的廝殺（僅拉蒙德本人就投入了1200萬美元身家用於競選），在八月份的民主黨初選中，以52%：48%的微弱優勢將利伯曼掀翻在地。

康涅狄格是深藍州，共和黨相當弱勢，如果只是兩黨對決的話，民主黨候選人基本上躺著都能當選。然而康涅狄格恰恰又是全美國極少數不限制初選落敗者列名選票的地方之一。利伯曼一顆藍心兩手準備，初選落敗第二天，就遞交了早已收集好的聯署簽名，以新成立的「康涅狄格支持利伯曼黨」候選人的身份，登記角逐十一月份的國會大選。最終，利伯曼靠著中間選民的支持，以50%：40%反殺拉蒙德（其余10%選民投給了共和黨候選人），成功連任參議員。

與此形成鮮明對比的，是在制定了「輸不起法」的47個州中，歷年來諸多溫和派候選人的遭遇——特別是2010年國會中期選舉時，共和黨中的建制派議員們被黨內新興的極右翼勢力「茶黨」打得潰不成軍，由後者一舉奪走了5個參議院席位和大約40個眾議院席位。茶黨上台後，視民主黨為寇仇、視共和黨溫和派與對方的合作為叛黨，在債務上限、公務員任命等諸多議題上胡攪蠻纏，搞得國會山烏煙瘴氣，立法機能幾近癱瘓。

甚至就連極端派候選人自己，也可能淪為「輸不起法」之下黨派極化的受害者。比如2014年競選連任失敗的坎托（Eric Cantor），本身以茶黨運動的一員起家，已經算是傳統意義上的共和黨極端派了。作為時任眾議院多數黨領袖、共和黨年輕一代的頭面人物、被廣泛視為眾議院發言人當然接班人的政治明星，坎托連任似乎是十拿九穩的事。然而沒有最極端只有更極端，在坎托名不見經傳的初選對手布拉特（Dave Brat）鼓噪下，前者與國會民主黨人僅有的一兩次合作竟成了共和黨極端派選民眼中「叛黨」的罪證，以44%：56%慘敗給了打著「真茶黨」旗號的布拉特，成為史上第一位在初選中被淘汰的眾議院多數黨領袖。由於坎托所在的弗吉尼亞州明文禁止初選落敗者列名選票，他不得不就此從國會退休，到投行和遊說公司謀生路去了。

▍暗渡陳倉「填名」參選

需要說明的是，法律禁止初選落敗者列名選票，並不一定意味著他們無法繼續參選。在全美50個州裡，有43個州允許選民自行填寫選票、投給未在選票上列名的人，即所謂「填名候選人」（write-in candidates）。其中有35個州要求填名候選人提前登記，一般在選前一兩個月截止，未及時登記者所得填名選票均視為廢票；另8個州不需候選人登記，所有填名選票一律予以統計。不管怎樣，從理論上說，在這43個州裡，即便無法列名選票，仍有當選的機會。

然而在實際操作中，由於填名參選大大增加了競選宣傳與動員的難度，而且選民手填選票也容易失誤、造成廢票，因此成功的例子屈指可數。在國會歷史上，僅有兩位參議員和不到十位眾議員，是通過填名方式戰勝在選票上列名的對手而當選的。

其中最近的一次，是2010年阿拉斯加的國會參議員默爾考斯基（Lisa Murkowski）。作為共和黨內相對不那麽極端的一員，力求連任的她在初選中遭到茶黨候選人米勒（Joe Miller）的強力阻擊，選情極其膠著。初選現場開票後，默爾考斯基以51%：49%的微弱優勢領先，卻被隨後幾天陸續郵寄而來的缺席票翻盤，丟掉了初選。不服氣的她隨即登記填名參選，最終以39%的得票率艱難戰勝代表共和黨出征的米勒（35%）和民主黨候選人（23%），此後又跟米勒來來去去打了幾輪官司，才保住自己在參議院的席位。但如前所說，默爾考斯基是參議院歷史上唯二的特例；與她同一年競選的其他共和黨議員，一旦在初選中被來勢洶洶的茶黨對手挑落馬下，便再無回天之力。

▍國會與地方極化，總統獨守中道？

還需要說明的是，盡管絕大多數州都制定了「輸不起法」，但這些法律中，有絕大多數是對總統候選人豁免、而只適用於國會候選人以及地方公職候選人的。這是因為從理論上說，美國總統大選中，選民的票投給的是「選舉人」（electors），而並非總統候選人本人；而候選人往往要到初選結束、正式接受本黨提名後，才會提交自己的選舉人名單。所以除非立法用詞特別嚴密，否則便存在讓總統候選人找到漏洞、列名選票的機會。

這就意味著，「輸不起法」的極化效應更多地體現在國會與地方層面，而對總統職位的影響較小。這與現實中所觀測到的結果也是一致的，比如茶黨興起後，2012年總統大選，共和黨最終推出的候選人仍是溫和派的羅姆尼。當然，總統候選人的相對溫和，除了「輸不起法」不適用外，也有其他制度因素在起作用，比如兩黨在總統初選日程設置上以及對不同州初選「代表人」（delegates）名額的分配上，都採取了一些有利於溫和派候選人的做法，以盡量保障候選人在大選中的「勝選可能性」。

但是從長期而言，國會與地方的政黨極化，不可能不間接影響到總統候選人。畢竟國會與地方的諸多職位才是黨內主力所在，也是政黨培養後備力量、角逐未來總統大位的人才庫。隨著佔據這些位置的政治人物日漸極端化，白宮的意識形態不可能不向兩端偏移。與此同時，政黨極端化過程中，溫和派選民被邊緣化或排擠出黨，又由於其他各類選票列名法的限制而無法組織起強大有效的第三黨，逐漸在政治上失聲，也易導致總統候選人忽視這個群體，在自我包裝上更傾向於取悅極端派選民。在本屆總統初選中，兩黨（尤其是共和黨）的這種勢頭已經比往年強烈許多。盡管本屆總統大選很大可能仍然是由相對溫和的候選人當選，但只要各州層面的選票列名法——尤其是「輸不起法」——不加以改革，美國政治的兩極化終將一發而不可收拾。■