近幾年來，美國政黨政治的兩極化情形愈加嚴重，國會內部的黨爭使其幾乎無法就任何問題達成決議。這種黨爭混合著派系立場區分，以及政策差異，蔓延於教育、醫療、移民、伊朗核談判、自貿區談判等各領域，已經給美國的政府治理帶來嚴重後果。它輕則使得許多法案無法及時通過，從而延誤了最佳的政策時機，重則致使國會兩黨無法就財政預算案達成一致，導致政府關門的尷尬。這種鬧劇，美國中央政府自1970年代以來就屢屢上演，最近的一次則是2013年的中央政府的非核心部門關門。而共和黨人對於現任總統奧巴馬的種族偏見，更是促使其激化為堅定而忠誠的「否定黨」，對於奧巴馬希望國會通過的任何草案、法案、政府部門提名人選等，都毫無緣由、不給解釋地一律反對，甚至是那些政策取向符合自己政見和立場的也不例外。
為應對各種緊迫問題，心急如焚的奧巴馬政府也厭倦了和國會各種沒有結果的磋商協調，乾脆單獨行動，而共和黨也不示弱，直言這種行徑是要破壞美國三權分立的政治傳統，故而是動搖國本的僭越之舉，對其進行毫不留情的言辭批判和道義指責。而這種互相謾罵和彼此交惡，致使許多關乎國計民生的重要議題一拖再拖，公眾對政府的態度由期望轉變為失望，業已失衡的經濟和社會結構變得愈發糟糕。
對此種現象，美國學者也多有反思。研究美國政治僵局的專家紐約大學法學院Richard Pildes教授在一次會議發言中指出，美國長時期的政治僵局絕不是什麼異常現象，而是美國體制催生的必然和正常結果，有着深刻的文化和歷史成因。在他看來，黨爭問題在建國之後很長時期都是隱而不彰的，美國現代政治兩極化始於1970年代，標誌性事件是1965年選舉權法案（voting rights act）的通過。該部法案賦予美國少數族裔政治投票權，從而使得美國的政治體系湧入大量自由派選民，在此基礎上發展起現今的兩黨競爭的政治體系，並變得日益分化和意識形態化。
對此政治僵局，Richard Pildes教授更多用經濟不平等來解釋。而事實上，避開美國學者的政治忌諱，我們也可以說這多半和美國的種族問題有關，因此可以將美國政治極化視為美國奴隸問題的延伸。在此背景下，正是對於這些非裔美國人，以及其他少數族裔群體的政治賦權，激化了美國傳統的白人政治，並促使白人群體進一步向共和黨靠攏。由於美國政治實行三權分立，總統、國會、最高院都不可能一家獨大，這給這種極端形態的黨爭提供了各種表現自己的機會和舞台，也使得任何試圖跨越黨爭分野，真正做事的努力完全泡湯，而正是這種「否決政治」，促使福山反思美國體制，呼籲國家治理，並提醒美國精英不要走入政治衰敗的死循環之中。
對治理問題的重視啟發美國學者挖掘繞開政黨惡鬥的新路徑，在此背景下，行政權的作用愈發重要起來。對此，芝加哥大學法學院波斯納教授和哈佛大學法學院桑斯坦教授在合著文章《制度翻轉》（Institutional Flip-Flops）中有更深入分析。為了解決黨派主義導致的制度翻轉，擺脫國會兩黨惡鬥帶來的政治僵局，二者將焦點轉移到行政權，主張對於行政權採取更加信任的態度，以便在權力不明晰或不確定的場合下，得以使行政機構憑藉廣泛的裁量權採取行動。這種觀點事實上是要在無法根本改變美國三權分立的政治體制的前提之下，通過一種對於行政權更具接納性的路徑，讓它能夠積極行動而有所作為，而這種路徑具體落實下來，其實就是桑斯坦教授一直提倡的規制國理論，即採行成本-收益分析，提倡技術—官僚—專家治國。
當然，這種技術-專家治國自然也有它的問題，比如是不是過於理性和生冷？一切只講利益考量？如果代議制不再是問責政府的主要形式，那麼該如何問責政府？事實上正是在如何看待后一個問題上，能夠彰顯出美國保守派和自由派憲法學者的區別。保守派的憲法學者不接受這樣一種「全能政府」的理念，哥大法學院Philip Hamburger教授就是這方面的代表。在其2014年的新著《行政法合憲嗎？》（Is administrative law unlawful?）一書中，Hamburger不同意人們關於現代行政權是在美國新政時期發展起來的說法，認為這一具備法外立法（extralegallegislation）、法外裁判（extralegaladjudication）和法上權力（supralegalpower）的權力，其實是歐洲絕對主義王權在現代政治下的復活，其矛頭直接針對的就是桑斯坦發展起來的規制國。在美國，持有hamburger教授這種觀點的人也不佔少數，他們所生根的土壤是美國建國早期的地方自治傳統，正是這一傳統培養出美國保守黨人的宗教情感和社區意識，乃至於更為勇敢和冒險的白人精神，以此與此有關的對一個管理者/政府，尤其是統一的中央政府更為狐疑或不屑的態度。正是基於這種擔憂，在建國早期美國人圍繞1787年憲法問題的辯論中，反聯邦黨人誓死捍衛州權，對於這些接續了美國獨立之前的殖民地政府機構的各州來說，一個統一的聯合國家聞所未聞，也毫無必要，它除了會逐步吞噬人們的自主和自由，毫無益處。而正是這種聯邦和州之間的利益抗衡，才催生出國會和總統的牽制機制。在這種機制下，國會議員自然地和自己的選區發生聯繫，也自然更多傳達自己所在社區的利益訴求，地方主義理所當然。而甚至是美國總統，也並不比這強多少，要記住在美國制憲的原初設計下，美國總統其實不是人民直選，而是各州的選舉人團選舉產生的。
可以說美國憲制的精神就在於試圖在代表一統的中央政府與代表多元的州政府之間保持平衡，相較而言司法權以及司法審查反倒變得很其次。這正是一心要捍衛行政權的自由派憲法學家要破除的人們對美國司法審查的迷信和神話。在其著作《美國憲法傳記》（American’sconstitution: a biography）一書關於司法權章節中，耶魯大學法學院Amar教授指出司法審查不是美國憲法實施的唯一機制，美國法官在殖民地時期根本無足輕重。1787年新憲法雖然授予法院更多權力，但仍然次於其他分支，以至於雖然它在人民主權框架之下，憑藉憲法的守護者的地位獲得司法審查權力，但在1789-1850年間，該權力很少被使用。在此基礎上，Amar給出了自己關於司法審查在美國憲制中獲得顯要地位的解釋：首先在於在美國早期領土擴張的過程中，巡迴法庭不斷更新，美國法院規模變得搖擺不定，但之後隨着領土基本確定，最高院的規模才逐漸穩定下來，有了自己生存和發展的制度基礎；再次就是美國國會和總統長期的權力分立，使得他們淪為政黨政治的工具，無法體現對人民的代表性，使得法院的中立性和誠實性凸顯出來。
由此可見，美國最高院，以及圍繞最高院發展起的的司法審查實踐，也不是什麼板上釘釘的鐵律，它有一個歷史發展和形成的過程，受制於整個美國的政治機制和政治過程，受制於和其他權力分支的此消彼長的關係，再藉助一些機緣巧合才發展成今天這樣顯赫的地位。而且即便是它作為一個機構已經確立，並擁有了至猛高大的「護憲」權力和地位，在自由派學者看來，它也不過是彰顯了保守派的憲法價值而已，根本不是什麼永遠偉大、光榮、正確的。當然，除了否定最高院在美國憲制體制中的舉足輕重作用，自由派也沒有放過最高院這個舞台，而是通過積極獲得最高院法官的職位，以及發展活憲法等憲法理論來爭奪憲法審查的話語權。
由此看出，美國憲法是中央和地方博弈的結果和產物，這種博弈在初期表現為作為地方利益代表的國會對於總統權的牽制，之後在紛亂的黨爭歲月中，最高院作為另外一隻力量異軍突起，並很快發展為兩股力量撕扯的新舞台。而在這種相互撕扯中，美國自建國以來就蘊含的一個內在矛盾更是凸顯出來，那就是分離主義：到底我們要的是一個統一國家，還是諸如聯邦黨人當年警醒的「國中之國」？而正是這個牽涉一個政治統一體存續的大問題，一直潛伏在美國憲法辯論的各種言論中伺機而動。如果說在美國建國初期，北美十三個殖民地在列強環視的險惡地緣格局中，以及垂涎西北部的廣大領土，還能如紐約大學法學院史蒂芬·霍姆斯教授所言的那樣，結合成一個緊密團結、擴張性的政體結構，從而使這一矛盾並沒有完全彰顯出來（To“Facilitate Future Invasions of the Remainder”: Westward Expansion and its Natural Enemies in the Federalist Papers，未刊稿），那麼隨着領土的大致確定，美國南北雙方所發展起來的不同的生產模式和貿易體制，最終將美國制憲所未能解決的「合眾為一」的政治危機完全凸顯出來，並最終通過訴諸戰爭的方式，對此來了個徹底了斷，進而在這個基礎上，重新締造了美利堅共和國，實現了自由派所言的「二次建國」。自此之後，如何糾偏就成為留給新的中央政府的重要使命，而這種糾偏的努力，在羅斯福的新政歲月中，更是隨着中央政府對於經濟和社會事務的全面介入而進一步加強。而正是從美國的歷史經驗中，美國中央政府習得了自己的兩項新使命，那就是保衛民權，對抗種族主義，規制經濟，倡導社會正義，二者指向一個共同的敵人：以自由主義之名實行的白人分離主義。
當然，桑斯坦教授或許並沒有想的如此長遠，因為他所提倡的整個規制理論，是希望通過增設一些職能性的專業機構，來實現對經濟社會事務的規制，主要處理的是自由放任的資本主義經濟帶來的諸多市場失靈和社會破裂的問題。對於該問題，更合適的解釋框架是西方的批判理論，尤其是哈貝馬斯在《正當性危機》裡面提到的福利國家導致的管制危機，以及哈貝馬斯在此基礎上為了緩和政府權力過度延伸、代議政治萎逆帶來的合法性危機，而提倡的公民參與學說。這一承襲了西方左派對資本主義生產方式的反思和批判精神的思想路徑，能充分說明資本主義和公共權力之間既相互構建、又相互拆台的悖論，因而可以發展成為有力的思想武器。但事實上諸如哈氏等的理論，本身也是西方啟蒙以來理性主義的產物，因而蘊含著試圖建構一切的理性萬能主義、試圖抹平一切差異的普遍主義，而這偏偏卻忽視了多元和差異這些潛在的要素，彰顯了理性的價值卻忽略了人與人、國與國之間的自然、地理差異。
從這一視角出發，我們才能從美國的憲制困境中發現一個更重要的理論命題，即一個超大型國家如何整合和治理的問題。而在這個問題上，不僅美國，就連歐盟的整合，乃至中國，都面臨著相似的困境。西方現代政治建構政治體的基本原則是社會契約和人民主權，在這種理論模式下，個體權利獲得其天然正當性，權力重心是自下而上的，其集合形式就是人民主權學說或民主政治。但事實上人民主權蘊含著巨大的危機，那就是幾乎所有歐洲古典作家都會提及的問題：黨爭和內亂。而如果我們再將西方啟蒙之後建構起來的抽象公民權概念拉進來，就會發現另一層危機：進入政治體的抽象的公民身份和私人生活中作為自然人二者之間的張力，自由主義講求公共政治，通過法律賦權的方式實現所有公民的形式平等，但這並不能抹除人和人之間最自然的差異，比如財產和膚色。自由主義總是幻想能夠打造一個普遍的、自主的、理性個體，但卻總是遺忘了人天生德行的差異、能力的高低不同、以及自己的社會處境帶來的各種局限。而正是這兩場危機的混合發酵，使得民主政治隨時可能因為社會的利益分化而產生各種黨派主義，嚴重時就是政治體的分崩離析，分家單過。
正是在這種權力下移的重力作用下，歐洲完成了從帝國向現代政體的轉變，也最終在歐洲文明在向全球擴散的過程中導致其他古老帝國的分崩離析，本來多元、和諧共生的帝國/文明理想被民族主義的話語摧殘的支離破碎，帶給世界的是彼此的殺戮和一次次的種族清洗，而其罪魁禍首就是所謂的契約論，及其延伸出的種種。那我們在此基礎上發展聯邦制不就可以了嗎？或許有人會問，但事實上，正如Amar教授指出的那樣，美國制憲者其實更心儀的是一種國家性（national）的政治體制，而之所以改用聯邦（federal），其實主要是為了安撫各州的疑慮。而如果我們將目光更多的投向「反聯邦黨人文集」，這種對全國性政府體制的批判更是比比皆是。但在美國，這種國家性的體制最終屈從於契約建國的政治原則，從而為之後的內戰悲劇買下伏筆。在此背景下，其實孟德斯鳩業已指出的大國不適宜共和體制的論斷並沒有過時，而曾經自信地宣稱美國通過代議制破除了這一魔咒的麥迪遜如果看到後來發生的種種，恐怕也會不寒而慄。
這正是美國行政權加強的內在動因，事實上也是大國能夠維繫住自己存在的唯一確實保障。而如果我們將歐洲啟蒙時期對於東方專制主義的論斷聯繫起來就會發現，剝除其對於東方政體的偏見，他們事實上深刻指出了大國一統的連接點，那就是王權/行政權。認識到這一點，再聯繫前述Hamburger教授的擔憂，其實就會發現，他關於美國行政權和歐洲中世紀絕對主義王權的對比絕非聳人聽聞。如果我們將歐洲絕對主義的興起視為歐洲現代國家再造的歷史過程，那麼我們也可以說美國行政權的集中也事實上正是美國現代國家構建的必然結果。而如果我們做些比較研究，就會發現其實這並不是大國政治的特例，而是常規，因為這不正好解釋了中國行政主導的歷史和現實了嗎？事實上，中國內部的地區不均衡、多元差異比起美國更為嚴重，是多種不同社會形態共生的局面，端賴於一個行政治理體系來是實現全國範圍內的勾連，而在這種「差序格局」中，造就中國之為中國的其實就是王權/行政權。對此，西方重要啟蒙思想家休謨早有論斷，指出中國的國土規模註定了它必然發展出權威主導性政體，而這是歐洲狹小的城邦政治經驗和理論所無法想象的。美國當代地緣政治學家Robert Kaplan更是直接指出，如果給中國政治自由，中國必然解體。在這方面與中國大致有同樣體量的歐盟存在類似狀況。歐盟整合，主導性思想是所謂的功能主義，也就是藉助精英的頂層設計，通過貨幣體系和機構建設，來完成對歐盟的機械整合，而在此基礎上實現的歐盟結構，必定是民主性缺失的，因而民主赤字將成為它永遠的痛。
正因此，我們可以說現在世界範圍內都在經歷新一輪的「國家再造」運動，而其試圖超越者，就是我們之前業已熟識的歐洲發展起來的民族國家的權力形式，以及與此相關的代議政治。而由於我們通常將民族國家的對稱形態稱為帝國，因此也說這是一個帝國回歸的時代或曰大空間政治。而為了能夠超脫出複雜的多元利益格局，超脫出人和人的各種自然差異，為新的結合尋找一個堅實根基，人們開始尋求日益被黨爭和派系所困擾的代議政治的替代方案，重新將希望寄托在行政權身上。這所有的現象，凝結成一個問題，其實就是在新的時代重新思考如何「合眾為一」。整個自由主義和民族國家的思考，就是在否定差異性基礎上的合眾為一，就是科耶夫所謂的「同質性普遍化國家」（民族國家的全球版本），目標就是康德的永久和平。而這個在平等掩蓋下的差異通過政黨政治，不斷瓦解着共同體本身，結果要麼是美國的政黨惡鬥，要麼就是歐盟問題，而目前的解決思路無非是歐盟的民主赤字和美國的行政權重構。而中國在這個問題上有自己從古至今獨特的貢獻。中國秦代以來就是寓封建於郡縣的合眾為一，而這個合眾為一的紐帶就是儒法互補，就是今天的政黨-官僚制，不是西方意義上的三權劃分，而是政治-行政融為一體，成為寓政治與行政之中的政黨-官僚型國家。可以說，在大國治理問題上，中國一直憑藉其悠久的文明歷史，以及在近現代轉型的政治教訓，走在世界前列，而如何在這個基礎上，發展能兼顧一統和多元，兼顧治理效能和有效問責的政治行政體制，無疑將成為中國為新時代的合眾為一所作出的重要貢獻。■
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