特朗普政府對外決策的確定性與不確定性

「我只想讓所有人理解並充分清楚，日本是美國的重要盟友，美國將百分之百與日本站在一起。」２月１１日晚間，剛剛就任三周的美國總統唐納德·特朗普與到訪的日本首相安倍晉三一同回應朝鮮半島的突發事態。如此簡短且直截了當的表達，令人略感意外：特朗普雖然一改競選期間在處理盟友關係上的不干預甚至收縮的姿態，但卻繞開了直接就美國對朝政策表態。

自上台以來，除了通過總統行政令方式退出《跨太平洋夥伴關係協定》即ＴＰＰ之外，特朗普政府在對外政策上尚未作出重大的實質性調整，但其一系列舉動已引發世界關切：打擊「伊斯蘭國」的新一輪行動正在醞釀，美以關係得到高調修復，前後兩個版本的「禁穆令」凸顯了對伊朗等中東國家的敵意，包含增加５４０億國防支出的預算案剛剛提交到國會，美俄關係的緩和遭遇巨大內外壓力，調整中美經貿關係、重談《北美自由貿易協定》即ＮＡＦＴＡ等逐漸提上日程，而與北約、日韓等盟友的關係也在總體上保持了延續性。

這些外交動作既有對競選承諾某種程度上的兌現與落實，也存在着一定的務實修正。雖然大多數政策還未全面展開、難以評估影響，但已完全可以為預判特朗普政府未來對外決策中的「確定性」與「不確定性」提供初步依據。關於確定性與不確定性的前瞻性討論，在特朗普競選期間特別是其當選之後就已展開。國內學術界具有代表性的看法認為，確定性主要在於特朗普（對華）戰略執行的環境以及特朗普個人（對中國）的定位、其（對華）戰略目標以及戰略手法，而不確定性主要存在於這種個人戰略考慮如何轉化為政府戰略和政策。

本文所論雖然將聚焦於對外決策過程而非對外戰略，但仍沿用上述關於確定性與不確定性的基本思路。具體而言，本文將在兩個層次上闡述所謂「確定性」：一個是，特朗普政府所面對的國內外環境特別是國內需求是確定的，構成了其對外決策的邏輯起點與終極目標；另一個是，特朗普的個人特質是相對確定的決定了他在對外決策中的偏好、風格與局限。所謂「不確定性」主要體現在達成目標的政策路徑選擇上換言之，在國內外需求與特朗普個人特質的交互影響下，特朗普政府對外決策過程中的權力生態存在着較大的變化空間。特別是在所謂「小集團思維」的視角下，誰將在什麼時候主導特朗普對外決策中的哪些議題將是一個極難準確回答的動態性問題，進而產生最大的「不確定性」。

本文力圖結合目前掌握的相關資料與信息，嘗試剖析這些確定性因素與不確定性因素，並努力為深入而準確地理解特朗普政府對外決策乃至戰略傾向提供一些初步參考。

1 國內外環境的確定性

特朗普當選美國總統並成為一種政治和社會現象，無疑是以美國特定的國際、國內環境為重要前提的，而這一環境也就成為特朗普執政后制定內外政策時必須優先顧及的基本出發點。

就國際環境而言，美國全球領導力遭遇挑戰，美國當前的外交政策無法令民眾滿意。「９·１１」事件以來美國陷入的反恐泥潭雖然在奧巴馬任內有所緩解，但「阿拉伯之春」、利比亞問題、敘利亞問題等一系列中東亂局接踵而至。隨着敘利亞局勢的惡化、特別是「伊斯蘭國」等極端恐怖組織的再度抬頭，歐洲盟國面臨著打擊恐怖主義和解決難民問題的雙重壓力，俄羅斯又實施了有效的軍事干預，美國被廣泛要求採取更為積極的應對措施，擔負起在該地區的國際責任。同時，為了主導經濟活躍的亞太地區、維持國際領導地位，奧巴馬政府推進「亞太再平衡」戰略，客觀上造成了該區域安全局勢的動蕩與複雜化。在大國關係方面，美俄關係持續惡化，特別是在２０１３年底「烏克蘭危機」之後，美國的國際領導地位遭遇了冷戰以來的空前挑戰。中美關係雖然保持了穩步發展，但美國在朝核問題、中日關係以及南海爭端等事務上的介入，仍無助於中美兩國夯實相互尊重的合作基礎。

據民調顯示，美國民眾對奧巴馬政府在外交、安全及反恐政策上的表現持有負面評價，這三個政策議題上的不滿意者分別為５２％、５８％及５４％，而滿意者僅分別為３４％、３４％及４０％，負面評價的主因是認為奧巴馬政府的對外政策過多介入了國際事務。又據皮尤去年年中的民調顯示，美國受訪民眾中的５７％認為美國應該處理自身問題，並讓其他國家去處理他們自身的問題；４１％認為美國過度介入世界事務；４９％認為美國介入全球經濟並非好事。與此同時，７０％以上的受訪者將「伊斯蘭國」等極端組織視為美國的「首要威脅」。換言之，美國主流民意在對外政策上顯著表現出「內顧傾向」及應對「首要威脅」的強烈訴求，這些民意傾向已通過大選直接轉變為特朗普政府的政策目標。

就國內環境而言，金融危機以來美國經濟雖緩慢復蘇，但全球化下的資本流動與人口流動所帶來的產業空心化與人口多元化持續產生負面效應集中體現為在就業、階層以及人口等諸多維度上的失衡。首先，雖然失業率逐漸回落到金融危機前的水平，但由於缺乏製造業等實體經濟支撐，以低水平服務業為主的就業結構令人難言滿意，民調顯示民眾仍將提振經濟、提高就業的數量和質量視為國家的首要任務。同時，由於虛擬經濟的復蘇明顯快於實體經濟，高收入群體的增速也明顯快於低收入群體，曾被廣泛視為「社會穩定基石」的美國中產階級不斷萎縮，歷史性地降至５０％以下。在就業與階層失衡的狀況下，佔比越來越大的少數族裔以及新移民群體不但加劇了低水平就業層面的競爭，其中一些所謂「美國夢斷者」還在中東極端思想以及美國槍支泛濫頑疾的雙重驅動下日漸淪為不穩定因素，近年來多次在美國國內爆發「獨狼」襲擊即為明證。

面對經濟與社會矛盾交錯惡化，７０％的美國民眾要求新當選總統優先解決國內事務，認為要先考慮國際事務的只有１７％。更為重要的是，受到就業、階層以及族裔失衡拖累最為嚴重的民眾群體正好構成了特朗普當選總統的關鍵選民基礎。進而，民意傾向與關鍵選民訴求共同促使特朗普形成了所謂「美國優先」（Ａｍｅｒｉｃａ　Ｆｉｒｓｔ）以及「讓美國再次強大起來」（Ｍａｋｅ　Ａ－ｍｅｒｉｃａ　Ｇｒｅａｔ　Ａｇａｉｎ）的方向性表達，並在上台後將政治與政策資源聚焦於經濟、就業以及移民改革等重大議題。

事實上，關注國內事務的急迫呼聲近年來在美國戰略界早已不絕於耳。美國外交關係委員會主席、一度被傳將在特朗普政府內任要職的理查德·哈斯曾在２０１５年出版的著作《外交政策始於國內：辦好美國國內的事》中指出，「對美國安全和繁榮的最大威脅不是來自國外，而是來自國內本身。……美國若要繼續在海外行動自如，就必須重建其權力的國內根基。……由於自身資源有限，它（美國）必須更精準地制定自己的有限目標。」

這種「內向化」思想一定程度上也體現在奧巴馬政府的對外決策當中，即對美國有限戰略資源進行合理配置的「平衡理念」。這裡的「平衡」包含着中東與亞太的「區域平衡」、保持領導力與擅用盟友的「手段平衡」以及國內事務與國際事務的「議程平衡」不過，「在國際舞台上收斂，關注其自由派國內政策議程」的所謂「奧巴馬主義」（Ｏｂａｍａ　Ｄｏｃｔｒｉｎｅ）似乎過於理想化，以至於不但無法有效打壓美國民眾認定的「首要威脅」，並因「伊朗核協議」等中東政策而被認為過於軟弱，甚至其執意推進的ＴＰＰ也因可能傷害勞工利益而招致多方的強烈反對。

從某種意義上講，面對延續性頗強的國際、國內環境，特朗普的外交政策與其說是對「奧巴馬主義」的否定，不如說是一種走得更遠的改良。在國內事務與國際事務的平衡之中，特朗普將更為「內顧」地優先應對國內事務，儘力提振美國經濟。在對外決策上，特朗普政府將秉持兩個確定的原則：一是「外交政策永遠將美國人民、美國安全放在第一位」，即集中力量應對美國的「首要威脅」，而非關照全球或其他國家的利益關切；二是「『美國優先』將是主要也是永遠的主題」，即一切政策的底線是本土主義或民粹主義傾向的「美國優先」，必須維護、至少絕不能損害美國利益特別是中下層普通民眾（尤其是白人）的切身利益。特別值得強調的是，這裡的「首要威脅」應為針對「美國優先」或「再強大」的威脅，存在着變動的區間。在競選期間和上台伊始，特朗普認定的「首要威脅」顯然是「伊斯蘭國」等極端組織；但從長遠計，這種「首要威脅」極可能是針對美國經濟與就業的所謂「威脅」。

2 特朗普個人因素的確定性

既定的國內外環境為特朗普政府對外政策設定了明確的訴求與目標，而特朗普個人的特質將直接決定着其實現目標過程中的風格、偏好以及局限性。從其成長經歷、商業生涯及競選表現觀察，特朗普的「商業思維」、「軍人情結」、「反建制派」傾向，以及因缺乏經驗而必須經歷的漫長「學習期」等因素，都將在其對外決策中留下深深的烙印。

首先，特朗普的「商業思維」構成其對外決策的核心理念。作為首位直接從商界步入白宮的美國總統，特朗普完全可能將其在商界長期形成的思維模式與處事方式帶入內外決策。同時，特朗普在國務卿、財政部長、商務部長以及白宮國家經濟委員會主任等職位上安排商業界人士，也強化了「商業思維」在決策過程中的滲透。

「商業思維」在對外政策上的最主要體現即所謂「跨議題聯動」的「大交易」傾向。正如特朗普在其暢銷書《交易的藝術》中所言，「我做生意還有一條原則，就是多樣化選擇，我不會只寄希望於一筆交易或一種方法。……應該做好幾手準備，很多生意起初看來很誘人卻多以失敗告吹。……我也常常準備好幾套運行方案，最完美的計劃也有出問題的可能，不得不防。」在「多樣化選擇」思路的指引下，特朗普政府在對外政策上可能採取在跨領域的多議題上施壓或妥協的方式換取在核心議題上目標的實現。事實上，在其競選期間，特朗普就曾經表達過在南海事務上向中國施壓，換取中方在中美貿易關係中所謂「更為規範」行為的立場傾向。而在參與跨議題交易的選擇上，特朗普充滿了實用主義的考量，「牽制對手，就是你手裡要握有對方想要、需要、離不了的東西。……讓對手知道，這筆生意可以讓他得到很多好處。」這就意味着，特朗普政府將從對手的實際需求而非自身偏好出發，選擇以美國可以施加絕對影響的、對手最為急迫關切的議題來充當交易籌碼。

同時，特朗普的「大交易」是以「底線思維」為保障的。按照他自己的說法，「我做生意的方式簡單又直接。我給自己定很高的目標，然後為此不斷付出，直到成功。……我是生意場上的保守派，每筆生意我的原則都是：做最壞的打算。……並且提前想好應對措施，那麼好事就會不請自來。……有時候，在一場戰役里，輸是為了更好的贏———只要有足夠的時間外加一點運氣。」

此外，基於對交易成本與收益的計算，特朗普展現出鮮明的「去多邊化」傾向，即傾向於美國與相關國家一對一的雙邊交易，從而保障美國利益最大化，而非選擇需要多方之間妥協、達成均衡的多邊安排。這一傾向最具代表性的體現即特朗普政府宣布退出ＴＰＰ，同時表示將與日本等國展開關於雙邊貿易安排的談判。

第二，特朗普的「軍人情結」影響其對外決策中的手段側重。根據報道，特朗普曾在競選期間多次表達對喬治·巴頓、道格拉斯·麥克阿瑟等二戰美軍將領的仰慕之情。在提名美國海軍陸戰隊退役上將詹姆斯·馬蒂斯出任國防部長時，特朗普也曾評價道，「（馬蒂斯）具有與巴頓最為相近的品質」。這種欣賞、青睞軍人的偏好，不但表現為增加軍費支出、提高軍備水平、擴充軍事能力等競選承諾，也落實為在２０１８財年總統預算中５４０億美元的軍費提升。甚至軍人背景的人選也在特朗普政府團隊中佔據了空前比重，馬蒂斯是繼１９５０年五星上將喬治·馬歇爾以來首位出任防長的軍事將領，而防長與總統國家安全事務助理同為將軍背景的情形在美國政治史上也是頭一遭，此外１５位內閣部長中有６位具有軍旅生涯，刷新了美國總統內閣的歷史紀錄。

特朗普的「軍人情結」一般被認為源自其早年在紐約軍校的學習經歷。由於性情頑劣，特朗普從八年級起被父親送入紐約軍校就讀，按照他自己的說法，這段經歷教會了他「嚴於律己……把好勝心用在取得成績上」。在軍校期間，１７歲的特朗普被任命為隊長，開始負責管理一些本隊同學。對此，他曾回憶道，「我在軍隊體制內表現得非常好，我成為整個學校頂尖學生中的一員。」換言之，軍校生活以及軍隊中的等級體制，使青少年時代的特朗普獲得了成就感，並樹立起他對軍隊以及軍人的極大好感。

這種情結直接決定了特朗普擔任總統后重視軍事力量的傾向，而對軍事力量的倚重，不但可以為應對「首要威脅」提供必要保障，也能成為達成跨議題交易的強有力籌碼或所謂的「最後底牌」。

需要強調的是，按照其個人回憶，特朗普在軍校期間特別尊敬一位海軍軍官出身的老師兼棒球隊教練。而作為棒球隊隊長的特朗普一方面表現良好，讓教練滿意，另一方面卻既不表現出惟命是從、也不挑戰強者，而是選擇自己展示出自己的強勢，從而贏得了教練的尊重與真誠相待。這段經歷暗示着，特朗普可能會通過採取單方面強化軍事力量的方式，對包括主要大國在內的世界各國形成巨大威懾，從而維持世界對美國實力與地位的尊重。

第三，特朗普的「反建制派」傾向塑造着其對外決策的內部生態。特朗普自競選之初就扛起了「反建制派」大旗，其當選的重要原因之一即準確地駕馭了美國民眾對「建制派」政治精英極度不滿的民怨情緒，甚至承接了２００９年以來美國共和黨內部「茶黨」勢力的激進趨勢。這種「反建制派」傾向凸顯了美國歷史中由來已久的「反智主義」（ａｎｔｉ－ｉｎｔｅｌｌｅｃｔｕａｌｉｓｍ）特點，即「對理性生活和那些被認為是其代表的人們的反感和懷疑，是一種一貫貶低這種生活價值的傾向」，而這種傾向在政治與政策過程中的集中體現正是對專業且具有經驗的精英的高度不信任。

自當選及上台以來特朗普很大程度上保持了「反建制派」傾向。一方面，在政府團隊的組建上，特朗普放棄了平衡忠誠度與專業度的慣常做法，一味強調忠誠度，在重要決策職位上排斥具有專業積累與政策經驗的「建制派」人選。如此「任人唯親」的做法，不但極大放緩了特朗普政府完成構建並順利推進政策的腳步，還引發了某些關鍵人事安排無法經受媒體與輿論監視、拖累特朗普政府穩定性的窘況。

另一方面，由於對國會共和黨人、共和黨傳統智庫在內的本黨「建制派」勢力的不滿與不信任，特朗普明顯依賴於身邊的核心小圈子決策。這種相對封閉且又難以保證專業度的小圈子決策直接導致了諸多問題的滋生。比如，特朗普政府只能通過總統行政令方式單方面推進某些政策議程，其效果與質量明顯弱於與國會合作徹底落實政策的立法方式；再如，某些重大政策（如１月２７日和３月６日先後出台的所謂「禁穆令」的兩個版本）明顯缺乏充分評估與協調，持續引發國內外爭議。需要指出的是，在現代總統制的決策生態下，總統在對外決策中握有更大主動權，這就意味着，特朗普政府以忠誠度為基礎的小圈子決策，將在可預見的時間段內持續發揮主導作用。

第四，特朗普漫長的「學習期」決定了其對外決策的聚焦性、突發性與延續性。雖然特朗普曾表達過對國際事務的關注，「多年來我一直在關注國際局勢。……花一些時間來了解國際形勢，看書，並成為一個弄潮兒。……關注全球，你會發現自己能夠領跑這個時代」，但這位歷史上首位既不具備政府經驗、又不具備軍事經驗的美國總統，事實上並不熟悉國際事務與對外決策過程。因此，他勢必將面對與以往總統相比更為漫長的所謂「學習曲線」或「適應期」。

通常而言，由於缺乏必要的外交決策經驗，新當選總統及其助手團隊往往在第一任期的第一年裡難以明確推動某些對外政策，而是會選擇在國際事務上的更多體驗、學習與適應。即便新當選者是具有類似國會參議院對外關係委員會成員、副總統等經歷的「華府圈內人」，也難以保證其對大多數外交事務都了如指掌，更何況是特朗普這樣毫無經驗的「新手」。在這種情況下，新當選總統往往不得不設定外交政策的首要議程，專註於最為感興趣或者最為重要的議題，而其他大多數外交政策將處於磨合與調整階段。

按照總統政治周期的一般規律，特朗普政府的對外決策在未來至少一年中可能會重複某些特定動作。其一，外交重點可能放在其政府團隊相對熟悉、而且可以盡量回應國內選民訴求並彰顯執政能力的議題或領域上。從這個邏輯出發，打擊「伊斯蘭國」這一中東議題不但是特朗普政府內部多位軍人成員相對熟悉的領域，也屬於美國民意最為集中的首要安全關切。其二，在這個學習期或適應期即特朗普外交政策乃至戰略的形成過程中，不排除發生某些突發事態的可能，進而特朗普政府就必須予以回應，而這種回應就存在着由於經驗有限且專業度不足而導致非理性後果的可能。需要區別的是，這裡的突發事態可能是外部的，即熱點議題或敏感地區的突髮狀況，比如朝核問題、克里米亞問題、南海問題等也可以是特朗普團隊成員為了追求某種政策效果而主動設定的。換言之，在特朗普逐漸熟悉外交事務的適應階段，其核心決策成員完全可能故意引導其做出某些特定舉動進而可能導致未必可控的國際後果。其三，經歷一年左右的磨合和調適，特朗普政府追求「美國優先」和「再強大」目標的對外政策或戰略才能成型。在國內外環境以及其他決策參與者的約束下，特朗普在某些議題上的態度完全可能明顯偏離競選論調，回歸到美國某些傳統立場的延續性軌道上。

3 特朗普對外決策過程的不確定性

即便政策目標明確且決策者個人影響也相對確定，特朗普政府的對外決策仍將面對一個繁複而系統的官僚政治體系。從國會到內閣，從白宮總統辦事機構到總統核心決策小圈子，在制度性與非制度性的權力體系當中，誰在什麼時候在哪些議題上對特朗普產生何種程度的影響，決定着特朗普政府走向「美國優先」目標的不同路徑選擇，產生諸多不確定性。

（一）國會的壓力？
特朗普上台後，很快選擇採取總統行政令等單邊方式推進內外政策，並未與本黨即共和黨佔據多數的國會兩院展開立法合作。究其原因，除了「反建制派」傾向之下對政治精英的不信任之外，特朗普政府還存在企圖儘快兌現競選承諾的權衡。截止到２月底，特朗普共發布了１５項行政令、１１項總統備忘錄以及４項總統公告。其中涉及對外事務的內容包括：禁止中東七國公民入境、退出ＴＰＰ、重建美國軍事力量、公布打擊伊拉克和敘利亞「伊斯蘭國」的方案、改組國家安全委員會和國土安全委員會、推進拱心石輸油管道建設以及禁止美國政府資助國際非政府組織實施墮胎等。這些議題基本上展現了特朗普政府在政策議程設置上的優先安排，但顯然並不能有效而徹底實現其政策目標。
第１１５屆國會就位以來，除了參議院通過對特朗普人事提名的聽證與批準保持對新政府內外政策的掌握與監督之外，還通過支持就俄羅斯黑客介入２０１６年美國大選展開調查等方式，對特朗普政府可能推進的美俄關係緩和形成了有力限制。但除此之外，國會政治並未對特朗普對外決策構成顯著影響。
隨着首次國會演講以及３月中旬２０１８財年總統預算報告的公布，特朗普與國會的合作也將被提上日程。目前，對外政策的互動將至少集中在增加軍費預算和通過邊境調節稅（ｂｏｒｄｅｒ　ａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ　ｔａｘ）兩個層面。
在軍費提升方面，除了國會民主黨人堅決反對之外，以參議院軍事委員會主席約翰·麥凱恩為代表的共和黨軍事鷹派則認為，５４０億美元即１０％左右的增長並不能滿足美國當今的軍事需求，而以大量削減國務院對外援助支出來實現軍費增長的做法，也與傳統共和黨人從意識形態價值觀出發維持美國所謂「軟實力」的理念背道而馳。這就意味着特朗普提升軍費的努力將在國會政治過程中遭遇兩難局面：不但可能要繼續提高軍費水平，而且要盡量維持對外援助支出的水平，並將削減部分更多轉嫁到社會福利、環境保護等民主党項目上，但這種調整勢必招致民主黨陣營更為猛烈的抵制。
在邊境調節稅方面，國會共和黨人在２０１６年競選期間就高調推出了以該議題為重點的稅制改革計劃，試圖促使美國在外投資企業以及就業迴流美國。特朗普本人對該計劃態度游移，雖然曾多次指責其過於複雜、可能傷及美國企業利益，但也承認其存在實現就業迴流的潛在可能。在特朗普團隊內部，代表商業利益的財長斯蒂文·努欽和國家經濟委員會主任加里·科恩相繼表示憂慮，而白宮總戰略師史蒂芬·班農、高級顧問史蒂芬·米勒以及國家貿易委員會主任彼得·納瓦羅等激進派卻明確支持。這就意味着，即便是目標明確，特朗普和國會也必須就是否採取邊境調節稅作為實現手段展開進一步的磨合與博弈。
總體而言，國會對特朗普在對外事務上的約束雖然有限，但在涉及預算、稅收、貿易政策等事關「美國再強大」的多個重大議題上，國會特別是傳統共和黨人仍具有塑造特朗普政府決策的一定空間。

（二）內閣團隊成為操作層？
隨着總統權力的復興以及白宮辦事機構的崛起，內閣等政府機構的制度性影響力日漸下降。奧巴馬政府內部出現了以其短暫國會參議員任期和競選期間年輕幕僚為主要成員的核心決策小圈子引發了國務卿、國防部長等資深政治人物的抱怨。在當前的特朗普政府當中，與對外政策有關的內閣官員似乎進一步失去了決策影響力，更多充當起決策執行或者操作的角色。
必須看到，特朗普在對外政策上仍然堅持對忠誠度的過度強調。在涉及對外事務的內閣成員中，財長努欽和商務部長威爾伯·羅斯均為特朗普的早期支持者和競選團隊主要成員，因而被認為具有高忠誠度以及在特朗普決策中的一定影響力。但反觀國務卿雷克斯·蒂勒森和防長馬蒂斯，兩人均為特朗普當選后才被推薦進入備選名單的，此前與特朗普個人及其競選團隊並不存在密切聯繫。即便是出於接受前國務卿康多莉扎·賴斯和前防長羅伯特·蓋茨推薦的考慮而選擇蒂勒森，或是出於對馬蒂斯軍事生涯的青睞而將其提名為防長，這些人選都難以保證可以在短期內與特朗普建立充分信任，進而也就無法確保其自身掌握話語權。同樣的情況也發生在被特朗普提名出任駐聯合國大使的南卡羅來納州前州長妮姬·黑利的身上。
傳統上主導外交事務的內閣成員無法有效參與對外決策的跡象已日益凸顯。一方面，蒂勒森、馬蒂斯以及黑利等人在國會參議院聽證會上，在美俄關係、對伊朗政策等議題上都明確發出了與特朗普相悖的信號。這一現象的確具有堅持傳統立場從而確保得到參議院批准的計算，但也存在這些人選的立場在未來決策過程中無足輕重的極大可能性。另一方面，蒂勒森和馬蒂斯上任后，在國務院和國防部重要職位的人選安排上均未獲得控制權。在提名蒂勒森為國務卿人選之前，特朗普就已宣布了駐聯合國大使、駐華大使等以往需要與國務卿人選協商后確定的職位安排。而蒂勒森就任后提出的常務副國務卿人選以及多位駐主要國家大使人選卻都被特朗普否決，其中常務副國務卿人選、里根時代的助理國務卿埃利奧特·阿布拉姆斯之所以被拒絕，是因為其在２０１６年大選期間曾公開發表過批評特朗普的言論。馬蒂斯就任防長后，雖然逼退了特朗普提名的具有商業背景的陸軍部長人選文森特·薇奧拉和海軍部長人選菲利普·比爾登，但其提名奧巴馬政府的副防長米歇爾·弗盧努瓦出任常務副防長的努力，也在特朗普團隊的阻撓之下不了了之；最近馬蒂斯又推薦在奧巴馬時代先後出任駐埃及大使和助理國務卿的安妮·佩特森出任分管政策的副防長，最終也被白宮回絕。
主管對外事務的內閣官員的潛在邊緣化，以及專業人士因政見不同而所遭遇的排擠，直接導致了特朗普對外決策過程的封閉性，致使其在對外決策中無法得到充分的專業建議，難以保證政策議程的高質量。面對政府諸多高級官員的空缺以及實際政策對專業人士的迫切需求，特朗普政府也可能放棄所謂「忠誠度」為王」的標準，但目前看來態勢仍不明確。

（三）白宮核心圈的內鬥？
目前，特朗普政府內外決策的實際參與者當屬白宮團隊內部深得總統信任的一小群人，即一個核心決策小圈子。值得注意的是，按照「小集團思維」的相關經驗，核心決策圈往往相對封閉、且成員之間普遍存在着尋求一致意見的強大壓力。這一判斷基本上可以解釋奧巴馬政府核心決策圈的現實，但特朗普目前面對的核心決策圈卻明顯呈現出封閉且內鬥的態勢。導致這種複雜狀態的主要原因是，除了家庭成員之外，特朗普的核心決策圈基本上是在其競選過程中不斷建立信任、加盟其競選團隊進而組建而成的。這些擁有信任的參與者雜糅着激進的「反建制派」勢力和持有傳統共和黨觀點的「建制派」政治人物。他們政治背景迥異且所持立場大相徑庭，因而內鬥也在所難免。換言之，這些背景與立場不同的決策參與者共同構成的所謂「小集團思維」，似乎更切合基於決策者信任度與親疏度的特殊的官僚政治模型。
特朗普核心決策圈中「反建制派」力量的重要人物包括白宮總戰略師兼總統顧問史蒂芬·班農、總統高級顧問史蒂芬·米勒以及總統顧問凱利安妮·康威等人。這些人大多是隨着２００９年「茶黨」運動興起而步入美國政壇的，其理念也源自「茶黨」運動在政府規模、財政預算以及社會事務等議題上的極端保守立場以及所謂「茶黨福音派」（Ｔｅａｖａｎｇｅｌｉｃａｌ）的濃烈宗教色彩。特朗普上台後推出的爭議巨大的所謂「禁穆令」就是班農、米勒等人主導決策的極端結果，而特朗普改組國家安全委員會、將班農確定為固定成員的做法，也被認為令班農握有了主導對外決策的重要權柄。
從其少見的關於國際事務的言論觀察，班農的政治傾向兼具極端民族主義和宗教保守價值觀。在２０１４年的一次訪談中，班農曾總結當今世界三個方面的發展趨勢，即資本主義已日漸遠離「猶太教—基督教」的基本精神與道德基礎、西方世界日漸大規模世俗化，以及所謂「伊斯蘭聖戰法西斯主義」正在不可控地蔓延。班農聲稱，世界範圍內需要一場全球性的「茶黨」運動，徹底消除「裙帶資本主義」和「國家資本主義」，向「哈里發國」開戰，將資本主義帶回到「經濟民族主義」的正確軌道上來。也是在這次訪談中，班農對俄羅斯政府及其領導人的所謂「民族主義」傾向表現出不加掩飾的認可。換言之，班農保持了「茶黨」運動對所謂「大政府」國家的意識形態偏見，並從宗教價值觀出發對中東穆斯林國家存有巨大敵意，但同時還頗為矛盾地強烈推崇「民族主義」甚至「強人政治」。在極端保守思想的作用下，班農等人無疑將推動特朗普政府作出與傳統政策存在一定偏離的極端選擇。
與班農提供激進理念不同，核心決策圈中的傳統共和黨「建制派」負責保障政府運作的組織化與穩定性，其代表人物萊恩斯·普裡布斯在擔任共和黨全國委員會主席期間曾為特朗普的競選發揮了重要的輔助協調作用進而被任命為白宮辦公室主任。在白宮團隊的搭建過程中，普裡布斯將其在共和黨全國委員會中的大量人馬平移進入白宮、擔負要職。比如，新任白宮辦公室副主任凱蒂·沃爾什就是普裡布斯在共和黨全國委員會時的辦公室主任，而共和黨全國委員會的傳媒主管肖恩·斯派塞也出任了白宮新聞發言人。換言之，普裡布斯等人完全可以通過對總統日程、文件與電話等行政流程的控制來介入特朗普的決策傾向。
為了保持白宮團隊內部的勢力範圍，普裡布斯已多次不遺餘力地剷除異己。普裡布斯與同為建制派的副總統邁克·彭斯共同主導了與班農雖有矛盾但卻更為密切的總統安全事務助理邁克爾·弗林的最終辭職。此外，１月中旬曾代表特朗普出席達沃斯世界經濟論壇的安東尼·斯卡拉姆奇後來未能順利就任白宮公共聯絡與政府間事務辦公室主任一職，其原因是普裡布斯並不希望再有其他人能與總統直接互動。
由於長期負責共和黨黨內事務，普裡布斯在對外政策上的公開表態也極為鮮見，但總體上延續了共和黨陣營的一般立場，捍衛商業、軍工、能源利益，甚至在某些議題上也存在一些意識形態或冷戰思維的色彩。值得關注的是，隨着「禁穆令」遭遇司法凍結以及弗林的意外辭職，班農與普裡布斯之間的權力對比暫時回到了相對平衡的狀態。新任總統安全事務助理的現役陸軍中將Ｈ·Ｒ·麥克馬斯特在對外事務上相對審慎，且具有豐富的實際指揮與專業經驗，被期待可能成為強化彭斯、普裡布斯、馬蒂斯等人的對外決策權重的關鍵人物。按照白宮新聞發言人對外公布的情況，麥克馬斯特獲得了協調國安會運作的「全權」，但要改變班農在國安會中的地位還是必須得到總統的允許。換言之，並未參與過特朗普競選、此前也幾乎與特朗普個人毫無交集，只因軍事將領身份而得到青睞，麥克馬斯特的處境本質上與馬蒂斯無異：是否能夠在對外決策中扮演專業角色，還需要持續觀察。
在激進派與傳統派之外，特朗普核心決策圈內部還存在着最為關鍵的組成部分———家庭成員，即大女兒伊萬卡·特朗普和被任命為高級顧問的大女婿賈里德·庫什納。事實上，以兩人為代表的家庭成員始終在特朗普的總統競選中發揮主導作用，也正是伊萬卡推動的２０１６年８月競選團隊重組才將班農、康威等人收入麾下。
家庭成員在對外決策中能夠扮演的角色相對微妙：一方面，特朗普極度信任家庭成員，相信只有家庭成員才能徹底地從自己切身利益出發提出建議。特朗普在經商期間就習慣與家庭成員配合，他曾寫道，「我需要一位有能力、誠實正直、忠誠的人……這個人選，有能力的家人再合適不過。外人再好，也比不了家人值得信任」。另一方面，作為父親的特朗普可能因為自認為熟悉兒女的認知成熟度而在眾多議題上不會首先詢問兒女意見，而是詢問班農、普裡布斯甚至麥克馬斯特等其他幕僚。但就在對外政策上發揮的潛在影響而言，由於同樣的商業背景，家庭成員肯定將強化「商業思維」的引入，而且將對世界經濟發展態勢更為敏感；同時，家庭成員可能更為看重家族實際利益的得失，不但關心特朗普總統任期的民意評價及其對家族聲望的影響，更關注特朗普現行政策可能對家族商業利益造成的長遠影響。從這個角度出發，家庭成員給出的建議可能更加務實、更為穩妥且更具遠見，而其對特朗普決策的驅動力也更為牢固而持久。
從目前的決策生態觀察，特朗普核心決策圈中內鬥的各方在不同維度上不可替代地滿足了特朗普政府的訴求，因而基本上維持着相對均勢的平衡。由於這種封閉而內鬥的官僚決策模式缺乏制度性權力分配，不同人的主導產出了迥異的政策。但由於核心決策圈內部各方的相對穩定、相互糾偏，短周期政策具有反覆性的同時，長周期政策方向也將具有一定的穩定性。

4 確定性與不確定性之間的對華決策

「再強大」目標確定、特朗普的個人特質相對確定、對外決策生態不確定的總體框架，也為預估特朗普政府的對華決策提供了一些端倪。

首先，對華政策在特朗普政府對外決策中佔據主要地位，極可能以調整中美經貿關係為主線。特朗普政府的最關鍵任務無疑是提振美國經濟和就業，進而勢必調整美國與外部世界的經貿關係。作為世界第二大經濟體、美國最大的貿易夥伴、美國最大的逆差來源國，中國勢必成為特朗普政府調整貿易政策所波及的最重要國家之一。從某種意義上講特朗普口中的「首要威脅」以中東的「伊斯蘭國」首當其衝，但從經貿角度講，也完全可能是因美國經濟復蘇不佳而「躺槍」的中國。這就意味着，特朗普政府一定將調整中美關係特別是所謂對美國更為「公平」的中美經貿關係視為重大外交議程。同時需要強調的是，特朗普對外政策在目標與訴求上的確定性，也為中美之間推進深入合作創造了新的重要起點。在互惠互利的前提下，深化中美經貿合作，比如擴大雙邊貿易規模與覆蓋產業、擴大雙向市場開放、構建法治化的公平營商環境，實現合作共贏與優勢互補，這也為實現「美國優先」與「再強大」提供了另外一種路徑。

第二，以調整中美經貿關係為目的，特朗普政府極可能採取「跨議題聯動」的「大交易」操作。對特朗普政府而言，秉持實用主義、運用「商業思維」的概率很高，將其他一系列中美關係中的熱點甚至是難點、困點議題統籌考量，不排除在「人權」、台灣問題、涉藏議題、涉港議題、南海問題、中日關係、朝核問題等諸多領域選擇性施壓，換取中方在經貿領域的妥協與讓步。這就意味着，特朗普政府雖然將不會再使用「亞太再平衡」、「重返亞太」等奧巴馬時代的詞彙，但顯然不會放棄、反而將強化奧巴馬時代以來的亞太戰略。在強化的方向上，特朗普政府極可能投入更多軍事力量尤其是海軍力量，強調在亞太地區的軍事存在即構建所謂「以實力促和平」（ＰｅａｃｅＴｈｒｏｕｇｈ　Ｓｔｒｅｎｇｔｈ）的「特朗普版本」的亞太戰略。值得注意的是，至少在特朗普個人目前的思維框架里，在諸多議題上施壓與強化軍事存在並非政策目標，而只是政策手段。

第三，特朗普核心決策圈內部各方立場的差異性，給對華政策的具體實施帶來了較大的不確定性。激進派從對「有限政府」和宗教價值觀的極端追求出發，對中國存在強烈的意識形態偏見。班農甚至曾公開將中國與伊斯蘭世界並列為美國的兩大「威脅」，聲稱「伊斯蘭在擴張中國在擴張，不是嗎？他們有動機，有野心，他們在進軍。他們認為『猶太教—基督教』的西方正在退縮。……五到十年內，我們（美中）必將在南海開戰」。這種由「茶黨」運動延續而來的「偏執風格」，習慣性地將美國所面對的挑戰誇大為「一個龐大且險惡的陰謀、一個巨大卻微妙的系統，正在試圖削弱和破壞現有的社會生活方式」，只有「摒棄政治妥協與讓步的通常手段，採取無所不用其極的討伐，才能擊敗敵人」，把美國從「陰謀」中拯救出來。因而，對班農等人而言，即便是要通過交易實現經濟利益，在政策手段的選擇上、特別是在軍事威懾的使用程度上也一定是「無所不用其極」的。

傳統共和黨人的對華態度基本上延續了從歷史中走來的一貫立場在維持相對穩定的同時，在軍事利益以及意識形態的驅動下，對亞太軍事存在、台灣問題、對台軍售等議題可能存在更大興趣。同時，隨着中美經貿關係中競爭性與相互依存度的加深，美國商業利益轉而希望美國政府向中方施壓，從而維持或擴大其在中國長期以來享有的優勢與獲益代表商業利益的傳統共和黨將是一個首選途徑。比如，普裡布斯曾於２０１１年和２０１５年訪問台灣地區，而與其關係密切的愛達荷州共和黨委員會主席、曾任切尼副總統的副國家安全顧問的葉望輝（Ｓｔｅｐｈｅｎ　Ｙａｔｅｓ）直接參与撰寫了涵蓋所謂「六項保證」的共和黨新黨綱，甚至還被猜測可能與特朗普當選后與台灣地區領導人的通話存在關聯。通話之後，普裡布斯曾向媒體表示，「我們並不是表示我們正在重新審視『一個中國』政策」。這一表態看似回撤到了美國政府的傳統立場，但也充斥着交易思維的潛在可能。

家庭成員的對華立場目前看來相對理性務實。出於對世界經濟總體趨勢的判斷、對家族經濟利益的長遠規劃以及在長期商業實踐中與中國互動所形成的認識與經驗，參與對外決策的家庭成員極可能更傾向於穩定中美兩國關係，保持合作面大於分歧面的良好態勢。事實上，自特朗普當選以來，特朗普的家庭成員已經較為廣泛且深度地參與到各層次的中美互動當中，其扮演的角色相對積極。

具體到調整中美經貿關係的美方決策過程，除了班農、普裡布斯以及庫什納等各方不同程度地介入其中，財長努欽、商務部長羅斯、白宮國家貿易委員會主任納瓦羅以及尚未就位的貿易代表提名人羅伯特·萊特希澤都被認為將扮演不同的角色，並通過互動決定着未來所謂「中美經貿戰」的可能與烈度。就目前態勢而言，努欽和羅斯不但享有特朗普的高度信賴，而且也握有作為支撐的行政資源，因而更可能在具體經貿政策選擇上形成一定話語權。從商業利益出發，努欽和羅斯在對華政策上相對審慎。努欽就位后馬上與中方政府高層通電話，期待「發展強勁」的中美關係並強調「未來實現更均衡雙邊經貿關係」的重要性。由於在商業往來中涉足對華貿易，羅斯曾公開宣稱美國政治人物對中國的攻擊已過度，預言即便就業從中國離開，也會流向其他勞動力成本更低的國家和地區而非回到美國。雖然在特朗普競選期間，羅斯在對華貿易事務上的立場驟變，但也被廣泛預期在投入實際政策操作后將回歸到實用而非意識形態化的常態上來。

相比而言，納瓦羅將領導新設立的國家貿易委員會協調貿易和產業政策，雖然因反全球化觀點以及相關著述（如《即將到來的中國戰爭》等書）得到特朗普的欣賞和一定信任，但由於毫無組織管理經驗且不具備行政資源又加之並不熟悉中國事務，納瓦羅在對華政策上的影響力可能小於外界預期。此外，貿易代表人選萊特希澤雖然熟悉國際貿易規則，且以副貿易代表身份親歷了１９８０年代的美日貿易爭端，但由於他並不具備與特朗普個人的任何聯繫，所以極可能只是一個解決方案的提供者和最終政策的實際操作者。

有趣的是，在２０１７年３月１日美國貿易代表辦公室向國會提交的《２０１７年總統貿易政策議程與２０１６年年度報告》中，雖然仍保留了類似「中國加入世界貿易組織使美國經濟利益受損」等無端言論，但其中大量關於中美經貿關係等熱點議題的爭議陳述已被刪除或削減。背後的情況是，美國國家經濟委員會主席科恩繞過了納瓦羅或萊特希澤，主導了該報告最後版本的定稿。這就意味着，即便是在白宮辦公機構內部，納瓦羅的反全球化立場也並非是貿易政策的唯一選項，代表傳統商業利益的高盛集團前總裁兼首席運營官科恩等人正在扮演維持平衡的穩健角色。

第四，特朗普的「學習期」也將顯著體現在對華政策的形成過程之中。在缺乏充分經驗的前提下，特朗普政府成型的對華政策一定需要一段時間甚至比其他對外政策更長時間的試探、調試與適應。在這個階段，包括對華政策在內，特朗普政府的對外政策應該避免被「臉譜化」的判斷，而是存在較為充分的可塑造空間。事實上，自２０１６年１１月特朗普當選以來，中美之間基本上做到了對突發事件及其帶來衝突可能性的有效管控，雙方從頂層到各層次的密切互動，正在有效塑造特朗普在對華政策上趨向理性而務實的選擇。

5 結語

政策是通向既定目標的路徑，而決策就是對於路線圖的選擇。「美國優先」、「讓美國再次強大起來」以及應對「首要威脅」，即便已識別並設定出這些確定性目標，特朗普政府仍面對着實現目標的政策工具的重大選擇。在這個選擇過程中，特朗普個人的特質、偏好以及局限性再次構成了相對確定的框架，「商業思維」下的「大交易」、青睞軍事力量的「軍人情結」、倚重核心小圈子決策的「反建制派」傾向以及必須經歷的漫長「學習」或「適應」周期，共同決定着特朗普政府的政策能力與執政作為，也為其對外決策過程中各方的博弈提供了必要的空間，進而製造了不確定性。
在決策過程中將一直存在黑暗、錯綜複雜的區域……即使對那些最直接的參與者來說也是神秘的。可以肯定的是，特朗普政府目前的對外決策也一定存在着「黑暗」且「錯綜複雜」的諸多隱患，需要全世界以「底線思維」做好一切準備。比如，跨度或規模過大的議題參與的交易導致問題惡化與複雜化，交易破局進而引發高烈度的軍事衝突，極端傾向、毫無準備且稀缺專業度的突發事態回應導致不可逆的極端後果激進派在核心決策圈中的持續主導驅動特朗普政府對外決策顯現出濃厚的民族主義與宗教價值觀……這些可能或正在發生的負面產出，必然繼續加劇美國當前的內外困境、侵蝕美國的世界領導地位、瓦解以美國為主導的世界秩序。而如此世界級的不確定性，也成為特朗普政府通向既定政策目標之路的最大障礙。換言之，特朗普政府在政策過程中表現出的不確定性超過了確定性，已逐漸顯露出特朗普政府「破而不立」的尷尬前景。

「越戰的失敗不在戰場上，不在《紐約時報》的頭條上或者校園的反戰抗議中。這是華府的失敗……並非人性的失敗，而是特定人群的失敗，總統（約翰遜）及其主要軍事和文官顧問都要負責。失敗太多且相互強化：傲慢、軟弱、過於追逐個人利益，以及對美國民眾責任感的缺失。」在其２０年前出版的著作中，特朗普政府新任總統安全事務助理麥克馬斯特曾這樣反思約翰遜政府在越戰決策上的失職與失敗，而今天他本人已身在其中，不知歷史重演的大幕會否被特朗普和他的小圈子徐徐拉開。​■