2017年3月，歐盟藉助《歐洲的未來白皮書》（White Paper on the Future of Europe）的發布跨出了新的一步，實現了量子級的躍遷，推動歐盟從思考階段過渡到定位階段，從一般性思考階段過渡到對歐盟未來提出具體建議並繪製藍圖的階段。
一、歐盟的願景
2017年9月，歐盟委員會主席容克（Jean-Claude Juncker）在歐洲議會發表「盟情咨文」講話，要求所有成員國在關乎歐盟未來的決策進程中積極發揮作用，穩步推進歐盟一體化向前發展。這實際上是號召歐盟各大機構在決策流程不變的情況下啟動談判。歐盟接下來的每一步都需要歐盟各大機構展開談判，而這一次加速推進談判的是歐盟委員會。
實際上，容克在2014年上任的第一天就明確表示，歐盟委員會是一個政治委員會。如今，歐盟各地都在討論《白皮書》，這表明容克已成功提出歐盟委員會的政治訴求，且收效甚好。容克就職之後首先開展的工作就是優化歐盟委員會的工作方法和組織結構，分別以六名副主席為中心設立工作協調組，在所有總幹事層面建立相應的工作協調機制；設立2014至2019年任期的十大政治優先項；與歐洲理事會和歐洲議會共同協商制訂年度議程。（歐盟委員會是歐盟常設執行機構，也是歐盟唯一有權起草法令的機構。歐洲理事會是歐盟最高決策機構。歐洲議會是歐盟的立法、監督和諮詢機構。——譯註）
歐盟委員會的此番政治推動，將所有歐盟公民的視線從長年多重危機的哀訴中解放了出來。《白皮書》為歐盟的未來設置了五種發展圖景，希望通過實實在在的成果來改革歐盟，全方位提高歐盟公民對歐洲統一的贊同和支持。這五種圖景分別是：英國之外的27個成員國延續現狀；集中做好歐洲統一市場；「多速歐洲」；在較少政策領域開展更高效的工作；推進所有領域一體化。
容克還提出他個人期望的第六種發展圖景，實際上是為歐盟明確了發展方向。在歐盟委員會看來，未來談判道路應遵循這一方向，即：設立積極的議事日程，相互護持；打造一個更統一、更強大、更民主的歐盟委員會；建立一個能夠保護、強化和捍衛歐洲公民的歐洲；將歐元區擴大到歐盟所有國家。
歐盟委員會發布白皮書本身不是件新鮮事。過去也總發布，議題涉及歐盟統一市場、經濟增長、競爭力、就業，甚至歐盟公共事務等。但是，像這樣不設單一主題、純根基性的政治白皮書，就只有《歐洲的未來白皮書》。歐盟委員會主席親自推動辯論，且從未如此漂亮，具有重大政治意義。
《白皮書》以及容克9月的「盟情咨文」講話真正推動了歐洲事務的「歐洲化」。歐洲人的關注又一次從「歐盟處於何種狀態」這一問題轉向「長遠來看歐洲人到底要生活在怎樣的歐洲中」這一新問題，並就此展開政治大辯論。
二、歐盟架構的四個突出問題
然而，《白皮書》激勵歐盟人的同時，暴露了歐盟架構中的四個突出問題。
首先，最終起決定性作用的是，在這五種道路上，每一步的實現方法都是預設的，且為大家所熟悉。預設的是逐步向前邁進，但是每前進一步，歐盟機構以及成員國就會使用政治和外交辭令，導致歐盟各項工作的推進陷入窘境，這可以說是無法避免的政治進程。一些成員國希望有重大妥協方案，而另一些成員國認為細節工作才是能夠真正優化歐盟的鑰匙。歐盟每走一步，都會有批評者和簡化者提出反對意見，而且反對聲會不斷提高。這倒並非是壞事，但大家必須要知道這一點，而且要說出來。
最有可能的是，同往常一樣，決策內容的不同要素混合起來，不會完全按照白皮書的做法，而是遵循政治活動及其自願構建的活動空間所形成的實際情況。不管優先選擇哪一條道路，歐盟大廈都不是基於一個整體方案而建造起來的。
容克提到《里斯本條約》（Lisbon Treaty）錨定的「天橋」方法，這已經是從方法上為實用主義辯護。「如果歐盟在內容改革上取得一致，那麼就不能因表決模式而失敗。」「天橋」方法預先規定，凡是歐洲理事會一致作出的決議，不需要事先對協議中基礎性的修訂內容進行長時間談判，協議文本必須與理事會的決議相匹配。理事會聚焦的內容及其達成的共識起決定性的作用。（《里斯本條約》是歐盟用以取代《歐盟憲法條約》的條約，2007年12月為所有歐盟成員國簽署，2009年12月1日正式生效。——譯註）
其次，歐盟委員會的治理模式是充分利用儘可能深的共識原則，形成儘可能大的聯盟，然而，即使是在這樣的條件下作出的決議，也不是所有成員國都能遵守，這已成為每一次辯論的說辭。反過來，這也使得歐盟能夠更好地應對不同的批評。
這些年，人們對歐盟感到憤怒的原因大多在於成員國，不是布魯塞爾的歐盟機構。不過，歐盟在加大決議貫徹力度的時候，總把精力放在優化制裁和反制裁的方法上。越來越明顯的是，這些制裁工具不足以解決問題。制裁的另一面是加大鼓勵成員國自願遵守集體決議。（布魯塞爾是歐盟總部所在地。——譯註）
目前，歐盟把金融補貼工具和遵守規範進行了捆綁，除此之外，還沒有其他被驗證為有效的方法。全面實現經濟聯盟和貨幣聯盟提供了鼓勵成員國遵守集體決議的新的突破機會，因此，不要總想着新的制裁工具，而是要多加鼓勵成員國。只有這樣，才能增強歐盟的競爭力，才能達到改革的目的。
歐盟須有針對性地研究新的治理和管制工具。《馬斯特里赫特條約》簽訂之前，一切工作都遵循「們要一起做什麼？」這一問題展開。該條約生效之後，出現的問題更多是「剛達成的共識遇到怎樣的阻力？」多年來，在責任主體層面，歐盟尤其是各成員國過於頻繁地試探歐盟的限度，而不是其所潛藏的可能性。歐盟東擴，行；從業人員自由流動，不行；歐元，行；遵守維持歐元正常運行所必備的規則，不行；合法移民，行；共同制定移民政策，不行，等等。這些例子可以隨意列下去。成員國對歐盟法規的遵守情況呈現隨意性趨勢。如果該趨勢持續下去，歐盟會重蹈覆轍。能否把那些總喜歡在某個領域破壞歐盟規矩的成員國拉上軌道，將起到至關重要的作用。
第三，歐盟始終在維護一種討論文化，然而這種文化並不能解決實際問題。一旦涉及重要內容，人們總是使用模糊的語言來避免發生對抗。
例如，一系列歐元區國家發生政府債務危機的時候，人們把它說成「歐元危機」；為避免歐洲銀行業發生系統性風險，有效防止德國、法國和英國的銀行受牽連，人們把它說成「希臘救助計劃」。歐洲理事會在有關「歐洲學期」機制的決議中提及的「兩部立法」（Two-Pact）和「六部立法」（Six-Pact）既不是大學術語，也不是健身和釀酒業概念，而是一種過渡形式，將成員國的預算主權逐步過渡到歐盟層面。
「歐洲學期」是歐盟對成員國財政狀況實施的監管機制，目的是防治希臘式債務危機重演。「兩部立法」指的是《第472/2013號關於加強歐元區遭受財政穩定嚴重困難或面臨威脅的成員國經濟與預算監管條例》和《第473/2013號關於監管和評估歐元區成員國預算計劃草案以及確保糾正過度赤字的共同規則條例》。「六部立法」包括五個歐盟條例和一個理事會指令，是歐盟2012年制訂的一攬子改革法案，旨在加強歐盟尤其是歐元區的經濟治理。——譯註）
大家一直提及的「歐洲難民危機」，內在核心是新一輪全球人口遷移帶來的挑戰，對此，前不久去世的歷史學家漢斯-彼得·施瓦茨（Hans-Peter Schwarz）早已率先給出明確的剖析。
第四，歐洲的社會狀況、歷史經驗和對現實世界的闡釋是多樣的，且差異巨大。鑒於此，表述歐盟原則的那些概念總被頻繁地推來扯去，而內涵從未有過精準的定義。人們尚不認可歐洲零碎的多樣性符合人類的基本價值闡釋，就喊出了「價值共同體」口號，可以說勇氣可嘉。
同樣，各種令人眼花繚亂的民主方案亦如此：首先是《里斯本條約》，歐盟的口號是不確定的，即代議制民主和直接民主可以互不矛盾地結合起來；再就是，如今許多人反覆嘗試撥開這片雲霧，試圖去理解自由民主和非自由民主之間可能的區別。儘管歐洲人呼籲「團結」，但對歐洲社會不同心理特徵的理解還遠遠不夠，這一點在移民問題上可窺一斑。
歐盟原則和目標設定中的許多概念源於歐洲日子好過的年代。即使這些概念和政治目標沒有準確的定義，人們也很容易達成一致，且無約束力。這就造成，貨幣聯盟雖早已建立，但人們對貨幣聯盟持久穩定的前提條件從未做過周全的考慮。歐盟統一的貨幣政策和不統一的經濟和財政政策之間存在系統性問題，這是歐盟多年來危機接踵而至的原因。
此外，歐盟內部邊境雖已取消，但沒有設立外部邊境，也就是說，保障內部邊境自由的必要條件缺失。因此，當突如其來的從未有過的巨大移民/難民壓力落到歐盟頭上時，一方面，在獲得多數支持的各類決議中，移民/難民「無害論」被信以為真；另一方面，政府沒有對事情的因和果給出真誠的解釋。兩者之間存在溝壑。我們早就知道，在12萬難民分配問題上，就問題本身的規模而言，歐盟內部起爭執實際是超現實的。長期以來，危害控制和危機管理主導着歐盟經濟和貨幣政策，現在延伸到移民和難民政策上。
三、決定歐盟下一階段發展的政治議題
決定歐盟下一階段發展的政治議題可分為三大板塊。
其一，熟悉的已知。
首先是發展歐洲經濟政府。歐盟必須做實做強貨幣聯盟，才能更好地應對下一個危機。法國總統馬克龍提出建立歐洲共同的經濟政府，對法國來說這是一個戰略性問題。而對德國來說，共同的經濟政府更多意味着德國必須放棄過去這些年充當的最低限度角色。德國在歐盟的地位將隨着英國脫歐而被削弱。
在此背景下，歐盟的任務在於建立德法平衡，因為德國在歐盟的准霸權地位並無益處。歐盟內部結構如何組合，明年可見分曉。這些議題已擺上談判桌，其中包括設立財政部長、歐洲貨幣基金、歐元區預算、議會式管控在內的多個優先項。
關鍵的一點是，歐盟不能再進一步擴大歐元區國家和非歐元區歐盟國家之間業已存在的不對稱，而是要努力消除這些不對稱。需要優先解決的問題是，加強南歐的競爭力、促進投資和就業。這一點只有在歐盟強大並予以足夠重視的情況下才能做到。結構基金和聚合基金是否可以由除投資基金以外的公私合營模式（PPP）這一更好的方法來替代，尚有待檢驗。（結構基金全稱為「歐洲結構和投資基金」[ESIF]，主要任務之一是支持落後地區或產業衰退地區的經濟發展與產業結構調整。聚合基金[Cohesion Fund]又譯「團結基金」，主要用於支持人均國民收入低於歐盟平均值90%的欠發達地區的大型發展項目建設。——譯註）
德法雙架馬車和歐盟委員會主席榮克能否在2019年歐洲議會選舉之前共同推進並落實一些必須要落實的決議，歐盟國家能否重新找到各自的定位，需拭目以待。方向性問題至關重要，即：加固歐元區各國自我擔當和風險分擔之間的平衡。首先是事實上的趨同，而不是首先考慮設立新的機構。唯一真正重要的機構要素可能是將歐洲穩定機制（ESM）過渡到集體權下的歐洲貨幣基金組織（EMF）。這一想法早在設立歐洲穩定機制時就已或多或少進入視線。
熟悉的已知還包括歐盟將努力提高防範恐怖襲擊的能力。歐洲未來還可能繼續遭受恐襲，首先要優化現有的反恐工具。目前，受限於歐洲信息保護規定，歐洲警察署（Europol）在緝拿罪犯的時候居然不可以使用來自摩洛哥、以色利和土耳其的信息。更為諷刺的是，歐洲警察署要通過成員國國內的警署繞一個相當麻煩且耗時的彎路，才能獲得有關信息。這實在不正常。因此，我們期待歐盟多一些實用主義，少一些堅持原則，有效地用好現有工具。（歐洲警察署是歐盟執法機構，主要職責包括打擊國際有組織犯罪和恐怖主義。——譯註）
伊斯蘭教教徒的極端化將長期挑戰歐洲的自由秩序。要想阻止這一極端化的趨勢，歐洲必須開展具有實質意義的討論。在政治層面之外，這也是一項社會任務，特別是清真寺社區需擔負起責任來。2017年查理曼獎（Charlemagne Prize）獲得者蒂莫西·加頓艾什（Timothy Garton Ash）的表述不無道理：人們必須在盲目尊重信徒和宗教批評義務之間加以區分，尤其是對那些在暴力和多元主義問題上立場不明確的宗教。（查理曼獎全稱為「亞琛國際查理曼獎」，以公元8至9世紀的法國國王查理曼大帝的名字命名，1950年設立於德國西北部城市亞琛，一年頒發一次，用來表彰對歐洲統一作出傑出貢獻的人士。蒂莫西·加頓艾什生於1955年，英國歷史學家、作家、評論家。——譯註）
其二，不熟悉的已知。
最重要的議題是英國脫歐。與此相關的議題還有歐盟內部市場的四大自由，愛爾蘭的和平，歐盟與非洲、加勒比海、太平洋國家和歐洲海外殖民地的關係，以及歐盟的全球戰略角色問題。（「四大自由」指人員、商品、資本、勞務在歐盟市場中的自由流通。——譯註）
雖然受英國脫歐影響首當其衝的是歐盟本身，但幾年後西巴爾幹國家還有望加入歐盟，歐盟的未來關鍵是看歐盟整體經濟發展效益，也要看歐盟能否提高公民的安全感，能否重新獲得穩固的信任。這一切都比以往更難，因為這些不熟悉的已知還包括諸多不安全因素。而這些因素通常源自歐洲以外的國家，歐洲自己能夠影響和改變的很有限。
從根源上解決移民／難民問題是一項艱巨的工程，要讓人們可以通過合法的渠道移民，堅決取締非法移民。這不僅取決於歐盟的方案，而且首先取決於其他國家的合作能力。與土耳其的難民交易帶來的政治後果已經表明，歐洲根本無法自行控制這些問題。到目前為止，許多歐盟國家仍然不理解，甚至排斥德國的土耳其政策。
其三，不熟悉的未知。
不熟悉的未知包括：各種形式的網絡犯罪不斷升級，並威脅到歐洲的安全。目前，戰略推測的空間中有各種可能的犯罪場景。人們必須做好準備，隨時應對。
此外，世界經濟未來發展的機會和挑戰同在。如果歐盟的創新能力和社會接納能力能夠攜手共進，歐盟依然可以保住其在世界經濟中的地位。美國總統特朗普上台第一天就宣布《跨太平洋夥伴關係協定》（TPP）失效，好在歐盟已和協定中的所有亞洲國家簽訂了自由貿易協定，或者已經基本談妥。如果歐盟不希望這些談判成果付諸東流，就得像歐盟外交事務和安全政策高級代表費代麗卡·莫蓋里尼（Federica Mogherini）一再強調的那樣，在漫長的道路上最終必須成為一支全球力量。未來某一天，歐盟在國際舞台上的可見度必將更高。如果用政治學術語的話，歐洲必將成為多極化世界中的一個獨立、統一的一極。
如果歐盟想推動人們對多邊秩序有一個常態化的認識，總可以通過和其他國家的合作來貫徹這種認識。在全球問題治理上，與中國開展合作迫在眉睫，雖然還有很多歐洲人對中國心存忌憚。當然，歐洲也要繼續和美國開展合作。美洲實際上是歐洲的姐妹洲。雖然當前美洲大陸面臨前所未有的困難，但是，沒有美國，世界就無法擁有穩定的秩序。在這一方面，實用主義又將是歐盟發展的最佳指南針。
四、對歐洲未來至關重要的三個問題
「歐洲的未來」是歐盟委員會白皮書上莊嚴但令人感傷的標題。歐盟的未來前景，在我看來取決於如何應對以下三個問題：
首先，歐盟能否整治逐漸企穩的歐元區，消除不斷上升的不對稱，避免潛在的未來危機？
其次，歐盟能否在歐盟層面確立權力壟斷的核心要素？對世界上任何一個國家而言，這些都是生存保障的決定性條件。
第三，歐洲能否確立歐洲社會所應具備的基本要素，來解決歐洲社會的附加問題？
解決第一個問題的前提條件是，接下來對一些能夠找到解決方案的議題要精準劃界,快速發現歐盟成員國和歐盟機構之間的妥協空間。這將是2018年歐盟各行動主體的領導任務。只有所有歐盟國家能在2018年協商結果中相互扶持並團結起來，才能判斷這項領導任務是否出色完成。
第二個問題聽起來比它的實際所指更讓人望而生畏。馬克斯·韋伯（Max Weber，1864—1920）認為，不管哪個國家，合法使用權力都是其生存條件。歐盟長期滿足於成為一支標準的力量，這是二戰及冷戰之後歐洲和解的金科玉律。如今這一金科玉律遠遠不夠。歐盟必須認識到，邊境是維護自由的前提條件。為了歐盟內部不設邊境，歐盟就必須共同設立牢固的外部邊境，成員國秘密安全部門和軍事部門就必須提高合作的可操作性，必須形成更加令人信服的恐怖襲擊防範力量。在必要的情況下，還得將這些力量投射到歐盟邊境之外的區域。只有這樣，歐洲才能真正像馬克龍向法國及歐洲民眾承諾的那樣安全。這將是一個漫長的任務，需要很多年的時間才能完成。
第三個問題超出了政治的能力範疇，觸及整個社會：與煤鋼等經濟價值相等值的社會價值是什麼？基於這一社會價值所形成的歐盟統一社會，其基石比布魯塞爾大門口有組織的各行各業利益更多，或者是持久不斷地呼籲走近民眾。只有當歐洲範圍內建立各大協會，各式各樣的功能性利益組織，包括由學者組成的各專業團體；當歐洲的公法電視台里播放着全歐盟範圍內的脫口秀；當歐盟組建一支奧林匹克運動隊，運動員站在各自國家的國旗後面出現在2020年的東京或是2024年的巴黎奧運賽場上，同時跟在一面歐洲旗幟後走入賽場，這樣人們才會考慮歐盟稅。歐盟各政黨才能有效運作，才能迫切推出一部令人信服的歐洲憲法。歐洲選舉法現在已經可以統一，並為長期目標做準備工作。下一屆歐洲議會選舉前期，可以做一次測試，觀察歐盟27國的國家政策是否認真考慮開啟歐盟新的篇章。
《白皮書》引發的討論雖然來得有點遲，但影響深刻，效果甚遠。美國棒球明星尤吉·貝拉（Yogi Berra）有句名言叫，「不到最後不算終結」。歐盟的未來道路雖布滿荊棘，但只要大家不斷為歐盟的發展機會而努力，歐盟的政治不會僅僅是危害控制和危機管控模式，歐盟的未來依然令人振奮。■
來源：澎湃新聞網
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