中國「洋垃圾」禁令衝擊波

新年伊始，不少西方國家開始感受到垃圾處理「壓力山大」。中國去年7月宣布將全面禁止廢塑料等24類固體廢物入境，今年1月1日起正式執行新規。與此同時，每噸廢物的雜質含量標準也被提高。中國在當初向世貿組織提交的文件中指出，進口廢料中有大量「骯髒、甚至有害的廢物」混在可用作原材料的固體廢物中，嚴重污染中國的環境。儘管中國已經給出半年過渡期，但有些國家仍然未能充分解決因中國需求下降而引致的垃圾處理難題。

編者按:
按照湯森路透基金會的說法，中國2016年進口730萬噸廢塑料，佔當年全世界廢塑料進口額的56%。根據該機構判斷，受中國「洋垃圾」禁令衝擊最大的是歐美、日本等發達國家。這些國家過去高度依賴中國接收廢塑料，如今指望增加本國內的廢塑料回收處理能力，可能需要數年時間才能見效，而且可能仍不足以負荷所有本國產出的垃圾。
過去，發達國家通過將過多低標準的垃圾轉移到包括中國在內的境外市場進行處理而轉移了大部分的環境保護壓力，而如今，隨着中國逐漸向「洋垃圾」say no，他們將如何應對垃圾處理問題？事實上，根據21世紀經濟報道記者調查了解，英國、美國、日本等國家，也在趁此加大對本國環保問題的整治，出台了大量積極的應對措施。換句話說，這一波中國「洋垃圾」禁令衝擊波，對全球環境治理而言或不失為一件好事。

1月23日，歐盟宣布首個處理塑料垃圾的計劃，逐步淘汰一次性塑料，目標是到2030年，歐盟地區使用的所有塑料包裝必須能夠回收利用，並設定了回收55%塑料包裝廢棄物的目標，相當於所有塑料廢棄物的三分之二。
在此之前，英國也公布了減少塑料垃圾的政策規劃，英國首相特文翠珊（Theresa May）本月早些時候表示，英國將在25年內消除所有可避免的塑料垃圾。
以上舉動，跟來自中國的一紙禁令不無關係。2018年1月1日起，中國禁止進口包括廢舊塑料、未經分揀廢紙、廢紡織原料、釩渣等24類固體垃圾。過去二十多年來，中國一直是世界上可回收垃圾的最大目的地。2016年，中國至少消化了全球廢塑料、廢紙和廢金屬出口的一半。
位於布魯塞爾的國際再生局（BIR）局長布呂內（Arnaud Brunet）說，這紙禁令對那些以往依賴向中國出口垃圾的國家不啻是一場「地震」。一些地方因為垃圾堆積如山以致恐慌蔓延，甚至不得不將無處堆放的塑料垃圾做填埋處理。
這場垃圾危機也驚醒了歐洲人。歐洲廢物管理和環境服務聯合會主席Jean-Marc Boursier說，中國的禁令也可能會促使歐洲各國重新思考垃圾處理問題並重點發展國內廢品回收行業。

世界「凌亂」 垃圾出海路斷

事實上，這個決定是在半年前就宣布的。2017年7月，國務院發布《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》，強化對固體廢物進口管理，並確定自2018年起不再允許進口廢塑料等24類固體廢物。
中國當時在世貿組織提出，出於對環境和公眾健康的擔憂，將限制某些類別固體廢物的進口。據21世紀經濟報道記者了解，中國在世貿組織備案時，無一成員國提出反對意見。
1月1日，中國兌現承諾。從歐洲到北美的公司卻顯然沒能在六個月的時間裡做好替換安排。在禁令生效幾周後，美國、加拿大、英國和德國等國垃圾管理設施已不堪重負，似乎也沒人知道該怎麼辦。
愛爾蘭甚至警告，如果沒有找到合適的替代目的地，該國垃圾堆積將很快達到危機水平。2016年，愛爾蘭將95%的塑料垃圾運往中國。
英國回收協會（Recycling Association）首席執行官埃林（Simon Ellin）說，過去二十年英國可回收塑料垃圾一直依靠向中國出口，現在突然中斷，不知道會發生什麼。他稱向中國出口可回收垃圾通常裝在從中國向歐洲運送消費品後返回的空船上，成本較低。
因此，考慮作為替代的其他新興市場，如印度、巴基斯坦或東南亞，可能比向中國運送代價更昂貴，而且，無法填補中國留下的需求空白。
英國的回收業已求助環境、食品和農村事務部，要求當局協助處理將會出現的垃圾堆積問題。
另一個問題是，理論上，回收公司必須先對這些垃圾初步處理或分類，才可以運往海外，但現實中則常常無視這些規則。
中國當初向世貿組織提交的文件就指出，進口廢料中有大量「骯髒甚至有害的廢物」混在可用作原材料的固體廢物中，嚴重污染中國的環境。
布呂內估計，全球向中國出口塑料的數量可能會從2016年的740萬噸下降到2018年的150萬噸，而紙張的出口量可能會下降近四分之一。
減少的部分原因是中國願意接受每噸廢物雜質含量的標準提高，0.5%的標準是大多數國家目前無法達到的。
對美國而言，影響可能更甚於歐洲。美國廢品回收行業協會（Institute of Scrap Recycling Industries）的報告稱，美國每年向中國出口逾1320萬噸廢紙和142萬噸廢棄塑料，是美國對中國的第六大出口商品。2016年美國向中國出口了1600萬噸可回收垃圾，價值約52億美元。
美國廢料回收業協會主席威納（Robin Wiener）表示，有約15.5萬名工人直接從事將廢料出口到中國有關的工作，平均工資7.6萬美元，向美國各級政府繳納超過30億美元稅款，中國禁止進口的決定對美國回收業將造成「災難性的打擊」。
一些美國區縣暫停接受塑料垃圾，那些傳統從事塑料垃圾回收業務的採購商也感到被迫退出市場的壓力正越來越大。
隨着中國對塑料廢品需求下降，美國回收商將大量原料轉移到印度、越南、馬來西亞、墨西哥等國家。但到目前為止，這些國家還不足以取代近年來中國的大量需求，許多回收設施運營商不得不放慢生產，或者乾脆關門。
據21世紀經濟報道記者了解，美國參議院財政委員會成員、美國參議員范斯坦（Dianne Feinstein）和溫登（Ron Wyden）1月17日曾致函中國駐美國大使崔天凱，要求中國考慮對相關禁令給予更長的過渡期。
一封由美國貿易代表處（USTR）辦公室提交給世貿組織的信中稱，美國出口商一直在努力降低中國環境問題的污染水平，美國的回收商保持世界上最低的污染率，因此能夠支持中國可持續的環保型製造業的目標。
美國人認為，中方的進口禁令以及0.5%的不可回收雜質標準給全球的回收行業造成了廣泛影響。美國廢品回收行業協會和國家廢棄物回收協會已經向世貿組織提出了多輪評論，要求給予更多時間和更高清晰度。

不破不立 禁令助推變革浪潮

目前，歐洲每年收集的2600萬噸塑料垃圾中有不到30%是回收利用的，其餘的大部分被焚化，或放置在垃圾填埋場，或運到區域外。
為了幫助提高回收利用率，歐盟委員會將提供1億歐元的資金用於開發「更智能、更可回收的塑料材料」。歐盟委員會主管就業、增長、投資和競爭力的副主席卡泰寧（Jyrki Katainen）表示：「這是歐洲工業發展全球領先的新技術和新材料的絕佳機會。」
為了減少塑料顆粒進入水生環境的數量，歐盟委員會還建議在化妝品和洗滌劑等產品中限制使用尺寸小於5毫米的顆粒，並禁止在環境中分解成小碎片的含氧塑料。
歐盟宣稱其戰略將帶來經濟和環境效益。歐洲塑料廢品的價值只有5%被回收，意味着該地區經濟每年損失850億至128億美元。
歐洲塑料回收商和歐洲塑料轉化商等六家歐洲塑料回收行業組織表示歡迎歐盟委員會的戰略。他們承諾啟動新的舉措，力爭在2040年之前回收歐洲50%的塑料垃圾（包括包裝）。
環保組織對歐盟新塑料戰略表示歡迎，並將其與英國政府最近25年環境計劃中提出的減少塑料廢物的目標進行比較。
世界自然基金會海洋政策主管Lyndsey Dodds博士認為，雖然歐盟在製造包裝可重複使用或可回收方面採取的任何步驟都是在向前邁進，但英國要求到2025年徹底根除一次性塑料的目標更為艱巨。
從長遠來看，中國的垃圾禁令，對英國和其他面臨垃圾處理問題的國家來說也是尋找更可持續廢品處理手段的機會，正好可以推動這些國家考慮從源頭上減少浪費，並改善自己的回收系統。
美國華盛頓州Walla Walla郡市議會最近就投票決定，今後六年要將所有廢品的回收利用率每年提高3%。

自去年7月國辦下發《關於禁止洋垃圾入境 推動固體廢物進口管理制度改革實施方案》（下稱《實施方案》）後，一系列涉及到固廢進口的種類、審批、標準、檢驗、執法等新政紛紛出台。
2018年起，來自生活源的廢塑料（8個品種）、未經分揀的廢紙（1個品種）、廢紡織原料（11個品種）、釩渣（4個品種）等4類24種固體廢物，從限制進口類變為禁止進口。
以廢紙為例，卓創資訊紙業分析師劉健告訴21世紀經濟報道記者，2016年未經分揀的量在500萬噸左右，約佔總廢紙進口量2800萬噸的18%。
環保部門正按照「從嚴從緊減量」的原則審批進口許可證。環保部部長李干傑曾在2017年11月17日召開的視頻會議上表示，從嚴審批固體廢物進口許可證，對近一年內存在違法行為的企業，一律不予受理其進口申請。對存在弄虛作假騙取許可證、非法轉讓許可證等嚴重環境違法行為的企業，依法依規撤銷進口許可證。 2018年固體廢物進口許可證將從嚴從緊減量審批。
截至1月24日環保部公布了2018年四批限制進口類申請明細表。其中，廢紙合計約批准419萬噸，約為2017年累計額度的13.4%；廢塑料僅15058噸，而2017年第一批就達385.6萬噸。
獲批後還有兩個難過的關口。今年3月1日起施行的《進口可用作原料的固體廢物環境保護控制標準》是標準的第三版，加嚴了進口廢物中一般夾雜物控制指標。除廢塑料、供拆卸的船舶及其他浮動結構體標準中一般夾雜物指標維持不變外，廢有色金屬標準中一般夾雜物控制指標調為1.0%，其他標準中一般夾雜物限值要求調為0.5%。
這一修訂標準是相關行業最為關注的政策。「原來對廢紙含雜量的標準是1.5%，現在最新要求是0.5%，普遍高於業內人士的預期。嚴格的含雜物標準會導致一部分從美國和歐洲、澳洲進口的廢紙受限。」全球林產品行業信息供應商RISI項目分析師姜昆表示。
劉健則認為，廢舊黃板紙內含的複寫紙也被視作雜質，再按0.5%的含雜量來算，絕大多數進口廢紙都不能達標。
固廢入關也更難了。「以前海關檢驗相對寬鬆，現在很嚴格了。從海關角度想，再像以前那樣從寬執行，一旦出問題那就是給自己找麻煩。」一位業內人士表示。
另外，根據今年2月1日起施行的《進口可用作原料的固體廢物檢驗檢疫監督管理辦法》，進口固廢的收貨人只能是加工利用企業，貿易代理商再無資格進口固廢。而且，收貨人進口的固廢只能自行使用，不得交付他人。
企業還要經受國內執法的考驗。去年環保部和海關總署等部門都分別牽頭開展了專項行動。以環保部牽頭開展的打擊進口廢物加工利用行業環境違法行為專項行動為例，1個月內，行業的全部1792家企業中，有1074家企業被發現存在環境違法行為，被問責和追責，並按要求進行整改。據悉，自2018年起連續三年，環保部每年都要組織開展這一專項行動。
一位廢塑料行業資深人士用「災難性」一詞形容廢塑料進口所受的打擊，他表示大部分進口企業在應對上還是出現了較大的問題。

再生資源回收利用

而在廢紙行業，提前在海外建立打包廠擁有穩定廢紙進口源的一般是大型紙廠，這些紙廠同時也是今年獲批進口額度最多的企業。今年前四批進口廢紙額度，僅玖龍、理文、山鷹三家就佔了七成。
申萬宏源輕工團隊曾分析「禁止進口混雜廢紙」政策認為，將影響只能從第三方貿易商購買進口廢紙的中小企業，擠壓其生存空間和盈利水平，龍頭企業的集中度有望進一步提升。
上市紙企的年度業績預告驗證了這一分析。已公布業績預告的山鷹國際（600567.SH）和晨鳴紙業（000488.SH），2017年凈利潤預計分別上漲466.89%、74.42%-88.95%。一位上市紙企內部人士也表示，進口廢紙新政到2018年才會對公司產生實際影響。
「在進口廢紙受限的情況下，大部分中小紙廠只能加大國廢的回收來維持正常生產。」姜昆說。
大紙廠雖然有渠道獲得達標外廢，但進口廢紙額度縮緊，為滿足原料需求，也需要國廢補充。
但短時間獲得規模可觀、供貨穩定的國內再生資源並非易事。「原來固廢進口量為什麼這麼大？有一個原因是對比國內，國外再生資源供貨穩定、規模大、品質好，企業願意採購。」溫宗國分析稱。
21世紀經濟報道記者曾採訪多家再生資源企業發現，國內再生資源體系涉及到商務、發改、住建、環保、財稅等多個部門，單憑一個部門難以推動改革。這一產業還在不少地區被納入禁限目錄，行業和企業想進一步提升受到多因素掣肘。
溫宗國舉例稱，再生資源原來有很多優惠政策都弱化了。例如回收環節，其中從業人員多為個體回收員，回收企業沒法開發票，無法享受退稅政策，只能全額繳納17%的稅負。
好在固廢進口政策調整將為本土再生資源行業帶來需求刺激，整個體系將朝着積極持續健康的發展方向轉型發展。
溫宗國分析認為，回收環節轉型升級會特別明顯。回收標準、規模和質量在市場需求下都將進一步提升。經過若干年發展，回收體系完善後，加工利用企業也將感受到正面影響。
而對於再生資源企業本身，中國再生資源回收利用協會政策研究部副主任張卉聰和協會副會長兼秘書長潘永剛1月撰文指出，再生資源企業需把握先機，增強核心競爭力。具體做法包括要融入城市規劃，積極布局兩網融合；開拓創新，獲取合法經營資質；增加科技投入，提高技術和設備的競爭力；積極爭取政府的PPP、BOT、BT項目；建立企業內部物流網絡，打通整個物流產業鏈；制定企業標準，內部管理規範化。■

來源：21世紀經濟報道