對於一些長期關注特朗普對華貿易政策的業內人士而言，美國總統特朗普在白宮正式簽署對華貿易備忘錄這一幕其實比他們最初預計的還要來得稍微遲了一些。
特朗普在北京時間3月23日凌晨簽署這份對華貿易備忘錄時當場宣布，基於「301調查」結果，將有可能對從中國進口的600億美元商品徵收關稅，並限制中國企業對美投資併購。在簽字儀式現場，美國商務部長威爾伯·羅斯、貿易代表萊特希澤、總統貿易顧問彼得·納瓦羅等人一同見證了這一中美貿易發展史上的特殊時刻。
此前，在出席美國參議院聽證會時，萊特希澤表示，徵收關稅的商品將包括航空、鐵路、新能源汽車和高科技產品等。
在一些分析人士看來，這份號稱引發中美「貿易戰」的備忘錄並非橫空出世。在2016年特朗普競選總統時，「貿易戰」的思維就已經冒頭。特朗普競選時提出的施政目標中，就包括對華進口產品要徵收45％的關稅，其理由是中美貿易之間不平衡給美國帶來的巨大貿易逆差。
以特朗普強烈的貿易保護主義思維以及美國當下對華焦慮明顯增加、特朗普又面臨中期選舉的現實，中美貿易摩擦的升級和頻繁出現幾乎是註定要出現的一幕。不過，因為特朗普政權內部的一些變化和調整，以及中方為避免貿易摩擦而作出的種種努力，這一幕才推延到特朗普的總統任期已過去了一年多時才出現。
「中美雙方一直就經貿問題進行着磋商。當然，我們有信心和能力在任何情況下都維護好國家的正當合法利益。現在，球在美方一邊，希望美方作出理性慎重的決策和選擇。」在3月26日的記者會上，外交部發言人華春瑩就美方擬對中國輸美產品徵稅新舉措再次表明了中方的態度。
「蓄謀」已久
在特朗普入主白宮之初，美國政府內部至少還有人試圖做出對華貿易的緩衝姿態。特朗普政府內部的自由派人士，如特朗普的女婿、擔任總統高級顧問的庫什納，國家經濟委員會主任加里·科恩和國家經濟委員會副主任迪娜·鮑威爾等，這些因為與華爾街關係極為密切而被稱為白宮「華爾街派」的人士與中方進行了密切溝通和交流。最終，在2017年4月國家主席習近平與美國總統特朗普的海湖莊園會晤期間，中美雙方達成了關於消除貿易不平衡現象的「百日計劃」。
「百日計劃」總共有十項共識，包括中國進一步開放農產品市場，雙邊開展金融合作，中方進一步增加美國的能源進口，並開展生物技術合作等。其中，金融合作共識共有五項，農產品合作有兩項，能源和技術合作共一項。不過，「百日計劃」公布並實施後，美國和中國都對這項計劃各有微詞。美國彼得森經濟研究所所長亞當·波森在接受《中國新聞周刊》採訪時認為，「僅僅靠出口牛肉和禽肉無法改變美中貿易赤字」，而目前中方在金融市場開放問題上「只開放了一個角落」。
但實際上，中方在「百日計劃」中已經展現出明顯的擴大開放的姿態，如開放電子支付、信用評級准入並給予兩家美國公司金融機構債券承銷和結算許可證等。而中方所提出的希望美方開放高科技領域的出口，則在「十項共識」中並沒有得到實質性體現。
就在「百日計劃」剛滿百日之際，美國率先挑起事端，在2017年8月開始了對華貿易的「301調查」，並在根據5月份開始對美國進口的洗衣機和光伏產品進行所謂「201調查」結束後對上述產品開徵高額關稅。2018年1月，華為與美國AT&T的合作因受到美國官方壓力而終止。隨後美國的移動運營商和零售商紛紛取消與華為的合作，華為手機擴大在美市場份額的努力遇到重大挫折。這樣，美國政府擬針對從中國進口的家電、通訊和光伏產品等加征關稅的布局基本宣告完成。
不過，總體而言，2017年下半年仍舊是美國在中美貿易不平衡問題上的決策搖擺期。2017年11月特朗普訪華期間，雙方為中美貿易不平衡問題做出進一步努力，簽署了創紀錄的超過2500億美元經貿合作大單。但在一些白宮方面人士看來，各種合同和計劃的宣布、簽訂並沒有收到立竿見影的效果。
2018年1月開始，「華爾街派」在白宮內部因為政見與特朗普不一致而受到打擊。鮑威爾於1月辭職，庫什納在決策中「被邊緣化」。3月，科恩因為在鋼鋁關稅問題上與特朗普看法不一而辭職。特朗普對鋼鋁進口開徵高額關稅一事，科恩事前竟沒有獲得足夠的徵詢，雙方關係已經鬧僵。接替科恩的庫德洛被稱為「自由貿易的鼓吹者」，但同時也是特朗普政策的堅定執行者，而後一項特點是特朗普更為看重的。
在3月的一輪讓人眼花繚亂的走馬換將之後，以首席貿易代表萊特希澤、商務部長羅斯和白宮貿易顧問納瓦羅為首的強硬派開始主導對華貿易政策，中美經貿關係中的最後一個緩衝空間萎縮。特朗普政府在就職一年零兩個月後，相關政策完成了一個逆轉過程。
促使這一轉折發生的背景其實相當複雜。首先是特朗普政府的對華貿易政策取得的效果並沒有達到美國的預期。不論是「百日計劃」還是超過2500億美元的經貿合同，都沒有在2017年有效地降低中國對美貿易順差。儘管2017年人民幣對美元升值幅度達到6.16％，順差增速卻達到了8.12％。按照美方的統計方式，中國對美貿易順差總額高達3595.28億美元。
其次是美國政治氣候的變化。特朗普政府內部的高官更迭，社交媒體發生與選舉有關的泄密案，再加上2018年11月份即將舉行的美國國會中期選舉，三波政治風浪疊加。「這迫使特朗普不得不在外交和對外貿易上採取強硬措施，以轉移國內輿論和選民的注意力。這是特朗普要發動‘貿易戰’的主要動機。」中國人民大學重陽金融研究院首席研究員賈晉京告訴《中國新聞周刊》。
3月22日，美國貿易代表辦公室發布了「301調查」報告，認定中方在網絡安全、知識產權、反壟斷法律、標準化法律和先進技術獲取上存在問題。
所謂「301調查」源自美國《1974年貿易法》第301條。該條款授權美國貿易代表可對他國的「不合理或不公正貿易做法」發起調查，並可在調查結束後建議總統實施單邊制裁，包括撤銷貿易優惠、徵收報復性關稅等。事實上，在這一具有強烈的單邊主義色彩的調查進行期間，美國就已經開始緊鑼密鼓地做着要發起「貿易戰」的各種準備。「01調查」報告發布當天，美國就公開了針對中國輸美的600億美元產品徵稅的備忘錄。
先高舉大棒再輕輕落下
對華貿易備忘錄中的產品清單由特朗普授權美國貿易代表辦公室在30天內製訂，目前能夠看到的徵稅產品分類大約有100類，從輕工業品如鞋類、玩具和家電類等到重工業產品，覆蓋範圍極廣。其中，醫療器械、高鐵設備、生物醫藥、新材料、農機裝備、工業機器人、信息技術、新能源汽車以及航空設備被認為涉及《中國製造2025》所計劃發展的主要產業，因而一些輿論認為，特朗普這次挑起的貿易爭端除了要降低貿易不平衡現象之外，還有意打壓中國高科技產業的發展。
「《中國製造2025》是一個產業政策性的文件，覆蓋了整個工業領域。說特朗普政府對華貿易備忘錄是專門針對《中國製造2025》，有些誇張了。」賈晉京對《中國新聞周刊》表示。事實上，中國在高鐵設備、新能源汽車以及航空設備上幾乎沒有對美出口。
經過奧巴馬時期的波折和反覆，美國高鐵項目已成為紙面項目，中國鐵路產品製造商目前對美出口的鐵路設備基本上只是幾個大城市的地鐵項目，短期內根本沒有可能對美出口高鐵產品。其餘項目中，如新能源汽車上，中美合作幾乎接近於零， 2017年中國對美出口5萬多輛整車，絕大部分都是燃油發動機汽車。而在航空設備上，波音公司於2017年剛剛在中國舟山建成了首個海外飛機組裝廠，預計今年投產。如果真的對來自中國的航空產品徵稅，自身也將會遭到反噬。因此，賈晉京認為，目前特朗普簽署的備忘錄中的徵稅項目還不是最後真正的徵稅項目，「還沒有任何執行和落實」。
即便是對中國輸美產品徵稅，美國政府還需要考慮到一個可替代性的問題。2016年，中美之間的貿易總額（貨物與服務貿易）達到6485億美元，中國對美國貨物出口達到4626億美元。其中，「第一大戶」電子產品總額佔1290億美元，其次是機械產品，總額為970億美元，兩者佔中國對美貨物出口總額的48.85％。根據中方的數據，中國對美出口的機電產品第一位為自動數據處理設備、通信設備以及電工器材，總額大約為1054億美元。
「中國的工業產值在2011年就超過美國，現在已經是美國的1.8倍。」賈晉京說。以美國本國的工業實力，它短期內不可能對相關的進口工業品進行替代生產。如果美國撇開中國尋求這部分產品的替代進口，以目前的全球產能和整體生產水平，量和質上均難以保證。最終可能導致的結果之一，正如美國財經新聞台CNBC所預測的那樣，美國國內產品的零售價格將「平均上升10％」。
因此，雖然口頭上高調，但美國真正要按圖索驥地實施其貿易保護主義措施，就不得不考慮其後果，這也會導致美國真正出台進口徵稅清單時會有所收斂。在3月初的鋼鋁關稅問題上，美國正是採用了先高舉大棒再輕輕落下的做法：先開出高額關稅，隨後先後對加拿大、墨西哥、日本、韓國和歐盟的鋼鐵進口關稅進行豁免，在很大程度上抵消了關稅帶來的進口產品價格上升問題。
能源和服貿領域合作的空間
儘管特朗普政府在對華貿易備忘錄所提的目標與最終的實施中留下了比較大的彈性空間，但這不意味着問題都能在這個空間里得到妥善解決。如果想避免採取對雙方損傷都很嚴重的貿易保護舉措，從中方的角度而言，目前大致有兩種能夠有助於解決問題的辦法：短期來看，中國需要增加對美國的進口額；從中長期來看，應該通過提高增幅予以解決。
增加對美國的進口額這一嘗試，實際上已經在「百日計劃」和2500億美元的貿易合同中有所體現。但是中國對美國農產品的進口額度增幅有限，始終維持在200億至300億美元之間，不到中國對美國貿易順差的十分之一。加上農產品本身附加值比較低，而中國又有糧食安全的考慮，其實對美農產品的需求空間已經不大。
但能源方面，正如美國商務部長羅斯所提及的那樣，是一個雙方都可以接受的合作領域，未來中美必然在石油和天然氣這兩個大宗商品之間建立緊密聯繫。目前，美國的石油產量已經達到每日千萬桶級別，與俄羅斯和沙特一起都已位列於千萬桶級的石油生產商。2015年，美國政府解除了油氣資源出口管制。2016年中國消費了20％的美國出口原油總額，成為美國最大的原油出口國。2016年8月，美國向中國出口的第一批液化天然氣（LNG）在深圳靠岸，開啟兩國之間的天然氣貿易。
不過，美國的液化天然氣出口受到自身產能限制，在短期內不可能大幅度地出口中國。目前美國西海岸幾乎沒有像樣的液化天然氣設施，其相關設施集中在墨西哥灣，向中國出口的液化天然氣需要經過加勒比海、大西洋、好望角、印度洋，再經過巽他海峽才能到達中國海域。到2020年，僅中國需要進口的天然氣就高達1240億立方米，而2016年美國出口的天然氣總量不過660億立方米。中國從2016年8月到2017年7月進口的美國天然氣才11.2億立方米。而且，美國新建的液化天然氣設施，基本上要到2020年才能大規模投入應用。為了解決這個問題，在特朗普訪華過程中，中方能源公司簽署了參與美國阿拉斯加州的能源基建項目430億美元的備忘錄。當然，這一切從紙面變為現實，還需要很多年。
此外，中國一直希望美國開放高科技產品對華出口和基礎設施建設准入。但美國方面在對華出口高科技產品一直持有「知識產權和安全方面的擔心」。在基礎設施建設准入問題上，亞當·波森等多位美國彼得森國際經濟研究所學者認為，基礎設施建設的決定權掌握在各個州政府手中，美國聯邦政府可以提供一定的財政補貼並進行協調，但無權干預。這種特殊的兩級體制使美國的基礎設施建設在今天無法高效展開。也就是說，因為一些所謂「安全」和「體制」的問題，美方在向中方開放市場時顧慮重重。
當然，美國人認為在服務貿易領域還有延伸空間。美國貿易代表辦公室的數據顯示，2016年美國服務貿易對中國的出口總額達到542億美元，較2015年上升11.6％，較2001年中國加入世貿組織（WTO）時增長了908％。2016年，在中美雙方的服務貿易上，美方獲得了380億美元的順差，主要的服務貿易領域為旅遊、知識產權保護（如商標和電腦軟件）以及交通等。此外，在美方念茲在茲的金融服務方面，在「百日計劃」中，中美方面的進一步貿易開放才剛剛開始了一些新的嘗試。
不是單靠匯率能解決的問題
中美貿易不平衡的問題，從2000年左右就已經開始。是年中國超越日本，成為美國最大貿易逆差國（貨物貿易）。中國對美貿易順差問題即從此刻變為越來越受到關注的顯性問題。此後除了2009年，中國每年對美出口都在飛速上升。根據美方發布的統計數據，對美貿易順差從2000年的838.33億美元一直飆升到2017年3595.28億美元。
雖然廉價的中國商品進入美國，使得這個國家在超發美元的同時維持了較低的通脹率，但美方自由派智庫經濟政策研究所（EPI）認定，中國富有競爭力的商品湧入導入美國實體經濟受到衝擊，從2001年到2013年總共導致320萬個美國工作崗位流失，其中有240萬個崗位來自實體經濟。在特朗普口中，中國產品導致美國6萬個工廠關門，600萬個工作崗位流失。具有諷刺意味的是，2018年美國政府發布的統計數據顯示，本國2月份失業勞動力總數為670.6萬人。
本世紀以來，歷任美國總統都試圖採用強硬的外交或者經濟手段迫使中方解決中美貿易不平衡的問題。在21世紀的頭十年，美國主要通過施加壓力，迫使人民幣對美元匯率升值來解決巨大的貿易赤字問題。這是在2000年前美國用於對付作為貿易逆差國的日本所使用的手段。最著名的案例是1985年的美、日、德、法、英五國的《廣場協議》。日元對美元匯率兩年內從大約1：250日元升至1：140日元，升值幅度80％以上。這使得日本對美國貿易順差始終維持在500億到600億美元之間，最高順差只有897億美元（2006年），僅比1985年（461億美元）增加了94％。而在同一時間段，中國對美順差從600萬美元迅速漲到2341億美元，增幅高達3900％。
顯然，使用《廣場協議》的老套做法對解決中國對美激增的貿易順差問題並不靈光。中方從2005年起實施匯改，逐步實現人民幣升值。當年7月21日的人民幣匯改，從外界簡單認定的「釘住美元」的政策開始調整為「實行以市場為基礎的、參考一籃子貨幣進行調節的、有管理的浮動匯率制度」，隨後美元對人民幣匯率從2005年匯改前的1：8.27一路貶值至2014年跌破1：6.1，截至當年年底，人民幣有效匯率升值51.04％。2014年人民幣基本上處於2005年匯改以來的升值區間，仍未能阻止中國對美貿易順差從2013年的3186億美元增加到3448億美元。其原因是中國對美國貿易的結構龐大而且複雜，雙邊交易互補性極強，大部分貿易產品受到匯率變動的影響不大。
在匯率問題上施壓，並不能改變中國對美貿易的巨額順差趨勢，這在特朗普政權上任伊始就意識到了，因此美國並未把中國列入所謂「匯率操縱國」名單中。然而，依靠單邊的貿易保護主義措施來應對，本就至少是「殺敵一千自損八百」的做法。美國貿易代表辦公室的數據顯示，2016年美國國內與中國相關的貿易以及製造業崗位多達910萬個。
由於上述各方面的原因，解決中美雙邊貿易不平衡問題並不能一蹴而就，無論是正面的「百日計劃」還是負面的600億美元產品徵稅，都不可能在短期之內解決問題。美方即使最後真的對相關產品開徵關稅，中方用以「應戰」的方式也有不少。
「我們手中的底牌比美國多，美國對我們的需求大於我們對美國的需求。」賈晉京告訴《中國新聞周刊》。除了有針對性的貿易報復手段，訴諸世界貿易組織（WTO）也是一種解決方法，但在硬碰硬的口頭交鋒的態勢下，雙方仍有談判空間。在特朗普簽署徵稅備忘錄後，中方將報復領域限制在農產品領域，也為後面的談判留下了空間。最終，本次針尖對麥芒的貿易對壘，或將會以美國逐步縮小其徵稅領域而暫時告一段落。
不過，這次由美方發起的中美貿易對壘仍值得認真審視。在嘗試了多種手段無效之後，號稱「自由貿易立國」的美國使用如此消極的貿易保護主義手段來維護自己的利益，不僅損害了美國的國際信用，也給國際關係帶來了負面影響和作用，其後續會引發何種連鎖效應，尚不能倉促給出結論。■
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