糾纏三權「分立」 不如認清「分寸」

張志剛:一國兩制研究中心總裁兼行政會議成員

近日,中聯辦主任張曉明的一番講話,引起輿論爭議。這本是認認真真討論《基本法》及香港政制的機會,但眾多批評都是一貫打稻草人、扣帽子的把戲,不禁令人覺得,這些批評可能連張曉明的講話原文都沒有認真聽過、看過,只憑媒體斷章取義,再加上個人想像,肆意攻擊抽水。對於這些偏頗批評,這幾日來已有多人反駁,以正視聽,心水清者可一笑置之,在此也不必糾纏。個人今日想藉着這次爭論,談談香港的權力配置問題。

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司法獨立 分立是名制衡為實

不知何時開始,大家對「三權分立」琅琅上口。港人對「三權分立」的認識應始於教科書,但教科書往往把概念說得簡單,便於學習,但有些人學了皮毛,以簡單認識高談闊論,造成一種「概念泡沫」。這種泡沫的特徵是以簡單理論、理念去分析複雜的現實問題,當現實無情地把泡沫戳穿時,一直沉迷於泡沫者會感到受傷害,反應極大。

首先,「三權分立」這個政治學概念是「來佬貨」,英文原為Separation of Powers,如要譯為中文,用「權力分立」更為合適。「權力分立」之說來自洛克、孟德斯鳩等思想家,主要原則是將國家所持有的公權力,分散於不同機關,不同機關之間可產生權力制衡的作用。「三權分立」只是手段,「權力制衡」才是目的。美國立國者深受孟德斯鳩的主張影響,將權力分立的原則彰顯於憲法中,美國聯邦政府的總統制被認為將權力分立的原則落實得最為徹底。但如要認真學習「權力分立」的政治知識,不能只停留於概念理論,更要研究實際的政治操作。美國總統運用其否決權作為政治武器,與法官、國會之間進行權力鬥爭並非絕無僅有。既然如此,「三權分立」是否「萬靈丹」?是否政府管治模式的「標準答案」?

三權配合良好 香港有運行

回到香港現實情況,更會發現美國的「三權分立」難以直接適用於香港。如上文所述,「權力分立」重點在於將權力分散於不同機關單位,但這種安排只有在主權國家下才說得通。「三權分立」在當年《基本法》起草過程中也有過長期而充分的爭論,起草委員會的共識是香港作為直轄於中央的特別行政區,不能簡單的照搬外國「三權分立」體制。作為特區,探討香港的權力配置問題時有一個「縱向」,即是香港與中央的政治關係。香港不是主權國家,基於「一國兩制」,香港的權力來自中央,沒有剩餘權力,如何「分」?如何「立」?大家應該認清一個事實,香港政制不是實行所謂的「三權分立」。但是否不叫「三權分立」,就沒有「權力制衡」?答案顯而易見,「三權分立」是名,「權力制衡」是實。有人說沒有「三權分立」,特首就是「無王管」,是「土皇帝」,這些說法未免太「離地」。在香港,有政治常識的都知道法院、立法會如何制衡特首的權力,否則「司法覆核」、「拉布」等字眼不會經常見於傳媒。有人批評沒有「三權分立」就沒有「司法獨立」,損害香港法治。首先,司法構關的獨立性與權力,一早列明於《基本法》,制度信心紮根其中。況且,如有看畢張曉明主任當日的發言,會知道他亦有明確指出《基本法》對司法獨立的充分保障,如第19條明確規定「香港特別行政區享有獨立的司法權和終審權」。

一國兩制下,香港體制中的三權雖不是「分立」,但卻互相制衡,同時亦互相配合。我們不能說行政、立法、司法機關有各自的權力,就簡單地歸類為「三權分立」。基本法起草委會主任姬鵬飛先生曾將行政與立法關係概括為「既互相制衡又互相配合」。這種「配合」不是指其中一方要屈服於另一方,反是肯定不同權力機關的地位,並認為基於香港的整體利益,三權之間有相互配合的需要。換一種通俗說法,三權關係配合良好,香港就有運行,否則就只有深化矛盾,不斷內耗。

今年是《基本法》頒布廿五周年,張曉明主任引起爭論的演講題為《正確認識香港特別行政區政治體制的特點》。與其無日無之地糾纏是否「三權分立」,不如認清現實,回顧香港近年的政治爭端,多花時間想想三權之間的「分寸」如何,才是香港之福。

原文轉載自《香港經濟日報》2015年9月17日

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